Информационный бюллетень по результатам ознакомительного визита в Москву и в Тбилиси (27.06.2013)

Парламентская Ассамблея Совета Европы
AS/Mon(2013)14rev
27 июня 2013 года

Комиссия по выполнению обязательств государствами-членами Совета Европы (Комиссия по Мониторингу)

Последствия войны между Грузией и Россией
Информационный бюллетень по результатам ознакомительного визита в Москву и в Тбилиси (12-16 мая 2013 года), подготовленный co-докладчиками по Российской Федерации и co-докладчиками по Грузии, под руководством Председателя Комиссии

Председатель Комиссии по мониторингу: Г-н Андрес Эркель, Эстония, группа Европейской народной партии

Co-докладчики по Грузии: г-н Борис Цилевич, Латвия, Социалистическая партия, и г-н Майкл Эструп Йенсен, Дания, Альянс Либералов и Демократов за Европу

Co-докладчики по Российской Федерации: г-жа Теодора Бэкоянис, Греция, группа Европейской народной партии и г-н Андреас Гросс, Швейцария, социалистическая партия

I. Введение

1. На заседании от 27 января 2011 года Комиссия по выполнению обязательств государствами-членами Совета Европы (Комиссия по мониторингу) утвердила, в соответствии с соглашениями с грузинской и российской делегациями Ассамблеи ПАСЕ, предложение тогдашнего Председателя о путях дальнейшего проведения работы по преодолению последствий войны между Грузией и Россией.

Было решено, что отчет по выполнению рекомендаций Ассамблеи и требований к Грузии и России, зафиксированных в соответствующих резолюциях по этому вопросу, должен будет сопровождаться co-докладами по Грузии и России в рамках проведения мониторинга над обеими странами.

2. Было также согласовано, что co-докладчики должны будут, под руководством председателя Комитета по мониторингу, ежегодно предоставлять Комитету совместный информационный бюллетень, в котором они обрисуют в общих чертах текущие события вокруг конфликта и результаты выполнения требований Ассамблеи, сформулированных в резолюциях по данному вопросу.

3. Наконец, Комиссия постановила, что информационный бюллетень будет обсуждаться на специальном заседании, во время которого он будет дополнен соответствующими данными, полученными с других международных форумов.

4. Бюро Ассамблеи, на заседании 28 января 2011, приняло во внимание соглашение, достигнутое Комиссией относительно путей, по которым она будет продолжать свою работу над документом.

5. Цель данного бюллетеня состоит в том, чтобы выполнить задачу, возложенную Комиссией на Содокладчиков и Председателя. Его запоздалая презентация частично объясняется выборами, которые проходили в России (в декабре 2011 года и марте 2012 года), а также в Грузии (в октябре 2012 года). Очевидно, что предвыборный период не подходит для обсуждения такой щекотливой темы. Кроме того, задержке способствовала смена содокладчиков по обеим странам в 2012 и 2013 годах. Наконец, что не менее важно, все четыре содокладчика и Председатель сошлись на том, что бюллетень должен основываться на встречах с ответственными лицами - как в Москве и в Тбилиси, так и в Цхинвали и Сухуми. Это значительно усложнило согласование дат недельного визита, и его пришлось несколько раз перекладывать по требованию того или иного участника.

6. Данный бюллетень – это результат ознакомительного визита, который состоялся 13-16 мая 2013 года. К сожалению, вопреки намерению делегации, одобренному Комиссией 24 января 2013 года, этот визит был ограничен посещением Москвы и Тбилиси. Изначально программа визита включала в себя встречи в Цхинвали и Сухуми, и контакты были установлены на уровне Секретариата с де-факто властями на местах через посредника из российской делегации. 10 апреля 2013 года письма с предложением о встрече были направлены непосредственно де-факто Спикерам Парламента в Цхинвали и Сухуми, с копиями Главе российской делегации, который любезно согласился поддержать содержавшие там предложения.

7. 8 мая 2013 года был получен ответ из Цхинвали. В нем де-факто заместитель спикера Парламента заявил следующее: “нам неясна цель делегации ПАСЕ - собрать информацию для подготовки отчета о "войне между Грузией и Россией" - поскольку эта война, как таковая, не проходила на территории Южной Осетии. Кроме того, принимая во внимание возможные отрицательные последствия посещения для политического имиджа югоосетинской республики (которую даже не рассматривают как сторону в конфликте), а также пристрастность предыдущих докладов, Парламент Южной Осетии считает нецелесообразным визит представителей ПАСЕ в республику Южная Осетия”.

8. Из Сухуми не было получено никакого ответа, за исключением телефонного звонка из Комитета по связям в Секретариат о том, что де-факто власти Абхазии не хотят принимать делегацию ПАСЕ.

9. Встречи в Москве и Тбилиси сфокусировались на главных проблемах, сформулированных в общих чертах в Резолюции № 1683 (2009), полностью повторяющей более ранние Резолюции № 1633 (2008) и № 1647 (2009), которые могут быть разделены на четыре основные направления: статус отколовшихся регионов и выполнение Соглашения от 12 августа 2008 года; доступ к отколовшимся регионам; возвращение временно перемещенных лиц (ВПЛ) и гуманитарные вопросы; расследование обвинений в военных преступлениях и нарушений международных прав человека и гуманитарного права.

10. В обоих столицах мы встретились, кроме прочего, с представителями Министерства Иностранных Дел, а также с лицами, ответственными за расследование (Генеральная прокуратура, Следственный комитет, Министерство юстиции) и за сотрудничество/гуманитарную помощь. Мы также встретились с сопредседателями Женевского процесса и другими представителями международного сообщества (EUMM, Красный Крест). Полная программа визита приводится в Приложении 1.

11. Имело место поразительное различие между уровнем встреч в обеих столицах в отношении ранга наших собеседников. В Тбилиси мы имели возможность пообщаться с Министром юстиции, Министром Интеграции, Специальным представителем премьер-министра в России и Главным Прокурором. Что касается Москвы, встречи были проведены на уровне глав департаментов, причем о ранге собеседников делегацию поставили в известность только по прибытии в Москву. Мы рассматриваем это как четкий сигнал относительно степени политического значения, придаваемого обеими странами как нашей миссии, так и сотрудничеству с Советом Европы в целом.

12. После завершения визита Генеральный секретарь ПАСЕ получил письмо от Главы российской делегации, в котором говорилось, что “российская делегация приложила все усилия, чтобы обеспечить помощь в организации посещения co-докладчиками Южной Осетии” и выражалось сожаление относительно того, что был получен отказ. Помимо этого, российская сторона заявила, что, “поскольку Южная Осетия и Абхазия - независимые государства” в будущем “следует установить прямой контакт с властями Южной Осетии и Абхазии для более эффективного разрешения всех аспектов при подготовке таких посещений, без посредничества с нашей стороны.” И в конце было сказано, что “с этого момента российская делегация в ПАСЕ снимает с себя любую ответственность за развитие этих контактов”.

13. Мы возвратимся к вопросу возможных контактах с де-факто властями и общинами в отколовшихся регионах в заключении к данному бюллетеню, составленному с учетом данных, полученных во время наших визитов.

14. Наконец, мы хотели бы выразить здесь благодарность обеим делегациям за сотрудничество в подготовке и организации визитов и гостеприимство в отношении нашей делегации.

II. Статус отколовшихся регионов, Женевские переговоры и применение Соглашения о прекращении огня от 12 августа 2008 года

15. Несмотря на четкое определение статуса отколовшихся регионов в соответствии с международным правом, именно связанные с ним вопросы оказались самыми спорными и трудно разрешимыми при рассмотрении последствий войны между Россией и Грузией. Проблема статуса и диаметрально противоположные позиции России и Грузии (вкупе с подавляющим большинством международного сообщества) пронизывает все других связанные с войной аспекты. Это препятствует улучшению гуманитарной ситуации и отрицательно влияет на повседневную жизнь всех жителей в затронутых войной регионах.

16. К сожалению, мы не можем сообщить о каком-либо прогрессе в этом направлении. Международное сообщество и Грузия настаивают на том, что Россия должна отозвать свое признание Южной Осетии и Абхазии и полностью выполнить Соглашение о прекращении огня от 12 августа 2008 года, включая пункт о выводе российских войск и введения в эти регионы международных миротворческих сил.

17. Со своей стороны, Россия настаивает, что соглашение о прекращении огня было отменено в связи с ее признанием независимости Абхазии и Южной Осетии и что присутствие ее войск в этих регионах в настоящее время отрегулировано двусторонними соглашениями с этими независимыми государствами. В представлении России, она полностью выполнила соглашение о прекращении огня.

18. Российская позиция была подтверждена во время наших встреч с представителями Министерства иностранных дел. Они подчеркивали, что с появлением двух новых государств, которые были признаны Россией, возникла т.н. “новая реальность”. Как они считают, Россия не только выполнила все свои обязательства в соответствии с соглашением о прекращении огня, но и само соглашение более не действительно вследствие этой «новой реальности». Кроме того, с появлением этих двух новых республик, проблема преодоления последствий войны должна решаться непосредственно Грузией и этими новыми суверенными государствами, на которых Россия имеет только ограниченное влияние. В их представлении, Россия никогда не была и не является стороной конфликта. Ее роль состояла в выполнении функций посредника и миротворца, а в настоящее время - гаранта суверенитета Южной Осетии и Абхазии.

19. Российские власти признают, что этот взгляд диаметрально противоположен представлениям международного сообщества. Тем не менее, и они это подчеркивают, российские власти не считают себя обязанными прислушиваться или подчиняться каким-либо рекомендациям международных организаций, не признающих т.н. «новую реальность», либо рассматривающих Россию как сторону конфликта. Все это подтверждает позицию российских властей, состоящую в том, что они не считают себя связанными и не намерены выполнять резолюции Ассамблеи, принятые по вопросам последствий той войны. Как следствие, российские власти отказались вести диалог на основе резолюций ПАСЕ.

20. До сих пор Россия следовала политике активного поощрения государств на предмет признания этих двух отколовшихся регионов. Несмотря на это, только Венесуэла, Никарагуа, Науру и Тувалу присоединились к России в признании независимости Южной Осетии и Абхазии, и маловероятно, что в обозримом будущем этому примеру последуют какие-либо другие государства.

21. Во время встреч в Министерстве иностранных у нас создалось впечатление, что признание другими государствами независимости Южной Осетии и Абхазии больше не является основной целью политики российских властей. Если это наблюдение подтвердится, это устранит существенное напряжение в отношениях между Россией и международным сообществом, и следовательно, должно приветствоваться.

22. Отношения между Россией и Грузией, так же, как и отношения между Тбилиси и населением двух отколовшихся регионов, были одним из пунктов в дебатах между Грузинской Мечтой и Объединенным Национальным Движением во время выборов. Однако большинство собеседников, включая представителей обоих политических сил, говорили нам, что смена власти после выборов не повлияла на позицию Грузии в вопросе оккупации и статуса этих двух территорий.

23. Маловероятно, что текущий статус-кво изменится в обозримом будущем. Поэтому важно исследовать, каким образом этот конфликт может быть разрешен в долгосрочной перспективе и как можно разрешать сиюминутные следствия этого продолжающегося статус-кво.

24. Грузинские власти признают, что текущий статус-кво вряд ли изменится в ближайшем будущем, и в соответствии с этим они намерены скорректировать свою политику по отношению к этим двум регионам. При этом они подчеркивают, что это не изменит позиции Грузии по статусу этих двух отколовшихся регионов. В этом отношении происходит осторожное изменение в политике: подчеркивается приоритетность политики вовлечения над политикой изоляции этих двух регионов, особенно на гражданском уровне. Министр по Реинтеграции сообщил нам, что налаживание неофициальных контактов с этими двумя регионами, как на уровне де-факто властей, так и на уровне гражданского общества, все еще очень затруднительно и, с его точки зрения, это во многом обусловлено позицией Москвы.

25. В представлении новых властей в Тбилиси, отношения между Грузией и Россией не должны определяться исключительно расхождениями по вопросу о войне 2008 года и ее последствиях. Поэтому Грузия попыталась улучшить и нормализовать свои отношения с Россией в других областях, не связанных непосредственно с конфликтом, таких как торговля, экономика, культура и т.д. При этом власти исключают восстановление дипломатических отношений, пока Россия оккупирует часть грузинской территории.

26. Чтобы подчеркнуть желание новых властей улучшить отношения с Россией в неконфликтных областях, премьер-министр Иванишвили назначил бывшего грузинского Посла в России, г-на Зураба Абашидзе, Послом по особым поручениям в отношениях с Россией. В этом качестве г-н Абашидзе уже провел несколько встреч с российским заместителем министра иностранных дел Григорием Карасином. Эти встречи, по сообщениям, проходят, хотя и не в простой, но конструктивной атмосфере и достигли конкретных результатов, прежде всего - согласия России снять запрет на импорт грузинских продуктов.

27. Представляется бесспорным, что улучшение отношений между Грузией и Россией по неконфликтным вопросам поможет уменьшить напряженность между этими двумя странами и в тех областях, которые непосредственно связаны с конфликтом. Поэтому такое улучшение должно всячески приветствоваться и мотивироваться.

28. И Россия, и Грузия формально соглашаются с важностью продолжения Женевских переговоров. Особенно это касается грузинской стороны, которая рассматривает этот формат как единственный реально действующий компонент соглашения о прекращении огня. Поэтому любые попытки распространить обсуждение этого конфликта на другие международные платформы отвергаются грузинскими властями. Однако до настоящего времени Женевские переговоры привели лишь к весьма ограниченным конкретным результатам, главным образом, вследствие наличия проблем, связанных с вопросом статуса. С середины мая 2013 года возобновился импорт минеральной воды в Россию, а импорт вина, как ожидают, начнется в июне этого года, в то время как переговоры о требованиях, связанных с началом импорта сельскохозяйственных продуктов все еще продолжаются.

29. Женевские переговоры проходят в двух рабочих группах: первая - по проблемам безопасности, а вторая - по гуманитарным проблемам и возвращению ВПЛ. Главным достижением Женевских переговоров было создание совместных механизмов предотвращению инцидентов и реагирования на них (IPRM), по Абхазии и Южной Осетии. Эти механизмы работают с переменным успехом, но именно им можно приписать сокращение напряжения вдоль административных границ и разрешение ряда потенциально опасных проблем. К сожалению, IPRM по Абхазии был заморожен в результате отказа абхазских властей участвовать в его работе, якобы вследствие неких комментариев Главы миссии наблюдателей Европейского Союза в Грузии (EUMM), которые де-факто власти Абхазии сочли оскорбительными. Как нам сообщил Женевский сопредседатель, которого мы встретили в Тбилиси, IPRM по Южной Осетией функционирует достаточно эффективно и помогает в разрешении многих вопросов, связанных с задержаниями за “незаконное пересечение” АГ.

30. Другой важный вопрос в программе рабочей группы 1 - это формальный отказ России и Грузии от применения силы для разрешения конфликта. К сожалению, в этом направлении был достигнут только ограниченный успех.

Грузия формально отказалась от использования силы для решения конфликта во время речи президента Саакашвили перед Европейским парламентом. Этот шаг должен приветствоваться. К нашему сожалению, не было сделано никакого ответного шага со стороны России или де-факто властей. Россия ответила, что она не является стороной конфликта и что любое соглашение по неприменению силы должно основываться на формальном соглашении, подписанном между Грузией и Южной Осетией и Абхазией. По понятным причинам, это неприемлемо для Грузии. Женевские сопредседатели, по сообщениям, исследуют возможность вовлечения всех участников Женевских переговоров в некое соглашение о неприменении силы. Предполагается, что такая договоренность предоставила бы “статус-нейтральный” механизм отказа от использования силы. Однако, стоит подчеркнуть, что, несмотря на отсутствие формального соглашения по неприменению силы, вероятность начала военных действий считается очень незначительной.

31. К сожалению, рабочая группа 2, работающая по гуманитарным проблемам и возвращению ВПЛ, не достигла никаких конкретных результатов, и ее работа в настоящий момент полностью бойкотируется абхазскими участниками.

32. Главным вопросом, вызывающим беспокойство, является укрепление административных границ (АГ) между теми регионами, которые контролирует Тбилиси, и отколовшимися областями, особенно ползущее передвижение АГ вглубь грузинских районов. Это укрепление проводится российскими войсками. Во многих случаях АГ была сдвинута на несколько сот метров внутрь подконтрольной Грузии территории. Наиболее сильно АГ была сдвинута около деревни Дици, которая расположена в непосредственной близи от АГ. В результате жители Дици сталкиваются с проблемами при обработке своих пахотных земель, при этом они постоянно подвергаются опасности быть арестованными российским пограничным патрулем. Это передвижение АГ, которое было зафиксировано и подтверждено миссией наблюдателей Европейского Союза в Грузии (EUMM), было осуждено широким международным сообществом. Мы также хотели бы выразить здесь наше глубокое беспокойство по поводу этого передвижения границ и призвать российские власти демонтировать эти укрепления и впредь воздерживаться от любых действий по перемещению АГ вглубь контролируемой Тбилиси территории. Это передвижение АГ ухудшает и без того напряженные отношения и создает затруднения для гражданских лиц, живущих на территориях, примыкающих к АГ.

33. Для грузинских властей увеличение изоляции отколовшихся областей представляет серьезную проблему. Эта изоляция ухудшает и без того напряженные отношения и мешает решению многих острых гуманитарных проблем. Кроме того, она только укрепляет зависимость этих регионов и их де-факто властей от России. По мнению грузинских властей изоляция, главным образом, обусловлена политикой де-факто властей, поддерживаемых Москвой, но при этом они признают, что в определенной степени изоляции способствовала и политика, проводимая Грузией в отношении отколовшихся регионов. В этой связи грузинские власти хотят скорректировать существующую политику по отношению к этим регионам в целях укрепления контактов на гражданском уровне. В этом контексте власти предложили декриминализировать незаконный въезд в Южную Осетию и Абхазию.

34. До настоящего времени контакты с гражданскими лицами и представителями гражданского общества в отколовшихся регионах были возможны, хотя и в ограниченном масштабе. Кроме того, действовали некоторые средства сообщения между властями в Тбилиси и в Сухуми, и, в меньшей степени, в Цхинвали. К сожалению, в последнее время эти контакты стали все более и более затруднительными, даже на неофициальном уровне. Частично это стало результатом проводимого Россией укрепления границ, частично - усиления изоляционистских позиций де-факто властей. Эта тенденция де-факто властей к изоляционизму проявилась и в их отказе встретиться с нашей делегацией, как было отмечено во введении к данному бюллетеню.

35. Несколько собеседников подчеркнули важность предстоящих Зимних Олимпийских Игр в Сочи в связи с событиями вокруг двух отколовшихся регионов. Олимпиада в Сочи чрезвычайно важна для престижа России, и президент Путин проявляет непосредственный интерес к ее подготовке. Поэтому успешное проведение Игр является ключевым политическим приоритетом для России, а, учитывая нестабильность региона, вопросы безопасности представляют первостепенную важность для российских властей. По нашим сведениям, укрепление границы между районом Гали и остальной частью Абхазии является одной из мер по обеспечению безопасности при подготовке к Играм. Более того, как следует из сообщений, Россия рассматривает возможность использования существующей инфраструктуры Абхазии для обеспечения логистики Сочинской Олимпиады. Некоторые наши собеседники считают, что эти события также сыграли свою роль в отказе де-факто властей в Сухуми встретиться с нашей делегацией.

36. Сочинские Игры, несомненно, играют важную роль в событиях, происходящих в регионе. В качестве жеста доброй воли, Грузия объявила, что будет участвовать в Олимпиаде и что она готова сотрудничать с Россией по вопросам безопасности. Мы надеемся, что Россия и отколовшиеся регионы продемонстрируют большую гибкость и открытость после окончания Олимпиады. Однако, мы сомневаемся, что завершение Игр приведет к прорыву в отношении решения самых острых вопросов, связанных с войной и ее последствиями, таких как возвращение ВПЛ или свобода передвижения через АГ.

III. Доступ на отколовшиеся от Грузии территории

37. Доступ на территорию Южной Осетии и Абхазии гражданским лицам, а также международным организациям, имеет первостепенную важность как с гуманитарной, так и с политической точек зрения. Данный вопрос был предметом рекомендаций ПАСЕ и Соглашения о перемирии от 12 августа 2008 года. К сожалению, прогресса в этой области так и не удалось достичь, а с недавних пор ситуация даже ухудшилась.

38. В 2009 году Россия наложила вето на продолжение работы контингента ООН численностью в 100 человек, работавшего, главным образом, на территории Абхазии, а также расширенной миссии ОБСЕ, которая действовала как в регионах, находящихся под контролем грузинских властей, так и в Абхазии и Южной Осетии. Миссии Программы Развития ООН (UNDP) и Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев (UNHCR) в Абхазии также были свернуты.

39. Миссия наблюдателей Европейского Союза (EUMM) не располагает неограниченным доступом к отколовшимся регионам. Эксперты EUMM участвовали в ознакомительных визитах, проводимых в рамках Совместного механизма предотвращения и реагирования на инциденты (IPRM), которые были разрешены де-факто властями. Отсутствие беспристрастных и независимых наблюдателей, являющихся также потенциальными посредниками в случае нарастания напряженных отношений, отрицательно влияет на климат безопасности в регионе.

40. Де-факто власти Южной Осетии, как правило, отказывают международным организациям во въезде на их территорию через южную границу, делая исключение только для женевских сопредседателей и Международного Комитета Красного Креста (ICRC). Такая позиция способствует глубокой изоляции региона.

41. Первоначально де-факто власти Абхазии позволяли международным организациям попадать на их территорию через южную границу. Теперь, однако, эта политика изменилась, и на большинство запросов о посещении следует отказ. Сегодня Абхазия также в значительной степени является изолированной территорией, на которой работа международных миссий свелась к функционированию исключительно ограниченного числа организаций гуманитарного и гражданского характера, действия которых при этом постоянно сталкиваются с преднамеренными бюрократическими препонами.

42. Для граждан Грузии доступ в Южную Осетию и Абхазию регулируется законом об оккупированных территориях. В принципе, для гражданских лиц не существует никаких ограничений по пересечению административных границ (АГ) этих двух областей. Иностранным гражданам требуется просто известить грузинские власти о том, что они собираются посетить эти две территории с внутренней стороны Грузии, получать разрешение при этом не требуется. Однако закон четко запрещает въезд на оккупированные территории извне Грузии, через те ее границы, которые не находятся под контролем тбилисских властей: со стороны России, а в случае Абхазии - также и с моря. Чтобы попасть на эти территории через внешние границы, необходимо предварительно получить специальное разрешение Кабинета Министров Грузии. Данное разрешение выдается только при исключительных обстоятельствах, предусмотренных законом, и въезд на эти территории с северной стороны без такого разрешения является, согласно грузинскому законодательству, преступлением, которое наказывается крупными штрафами, либо, в случае повторного нарушения, тюремным сроком.

43. Криминализация въезда на эти две оккупированные территории через сухопутные границы с Россией (или по морю - в случае Абхазии) способствовала их изоляции и поставила вопросы перед международным сообществом, включая соседние страны, такие как Турция. Нынешние грузинские власти в связи с этой проблемой предлагают внести изменения в закон об оккупированных территориях. В соответствии с ними предполагается не исключать незаконный въезд из числа уголовно наказуемых нарушений, но сделать чисто символическим наказание за первое нарушение. Несмотря на то, что эти предложения были жестко раскритикованы грузинской оппозицией, во время нашего посещения власти Грузии уверили нас, что они вступят в силу не позднее июля 2013 года. В свою очередь, российский МИД считает их недостаточными и неспособными изменить ситуацию.

44. Запрет для гражданских лиц на пересечение АГ в обоих направлениях, наложенный де-факто властями регионов, представляет серьезную проблему. Де-факто власти Южной Осетии практически полностью ограничили передвижение гражданских лиц через АГ, за исключением района Ахалгори, который преобладающим образом населяют этнические грузины. Однако, согласно поступающим сообщениям, пересекать АГ даже со стороны Ахалгори в последнее время стало все более затруднительно. В результате люди, которые хотят встретиться со своими родственниками, живущими на расстоянии в несколько километров от АГ, должны сперва поехать во Владикавказ, чтобы уже оттуда пересечь границу между Грузией и Северной Осетией, на что требуется не менее двух дней. При этом надо помнить, что для того, чтобы попасть в Россию, грузинским гражданам все еще требуется виза, в то время как Грузия отменила визовые требования для российских граждан.

45. Де-факто власти в Абхазии были более снисходительны относительно пересечения АГ. Этнические грузины, проживающие преимущественно в районе Гали, относительно легко получали разрешения на пересечение АГ с целью получения лечения или учебы в грузинских школах.

46. Однако постепенно ситуация осложнилась, по мере укрепления границы, которое на данный момент фактически завершено. В особенности, все усложнилось после того, как в сентябре 2012 года российские пограничники запечатали АГ и взяли под свой полный контроль единственный существующий контрольно-пропускной пункт. С тех пор пересечение АГ в любом направлении, даже по гуманитарным причинам, стало все более и более затруднительным, если не невозможным. Были сообщения о многих несчастных случаях на АГ, когда российские пограничники не позволяли машинам скорой помощи выезжать из Абхазии внутрь Грузии, несмотря на то, что она является естественным ближайшим местом, где возможно оказание скорой медицинской помощи для жителей Абхазии.

47. Закрытие АГ сделало для многих местных жителей, не обладающих так называемыми абхазскими паспортами, невозможным попасть на контролируемую Тбилиси часть территории. Согласно данным, предоставленным де-факто властями Абхазии, ими было выдано около 13 000 паспортов грузинам, проживающим в Гальском районе (в 2010 году таких паспортов было около 3000). У большинства жителей Абхазии, за исключением этнических грузин из Гали, есть российские паспорта, но многие жители на данный момент не имеют никакого гражданства в соответствии с законами, принятыми де-факто властями.

48. Нынешнее грузинское правительство рассматривает возможность смягчения политики в отношении тех жителей Абхазии, которые путешествуют с российским паспортом, за исключением тех из них, которые имеют паспорта, выданные российскими чиновниками в самой Абхазии, поскольку это могло бы произвести впечатление принятия российского признания или распространения российской юрисдикции на Абхазию. Нынешнее правительство также изъяло правила, которые усложняли перемещение внутри Грузии по так называемым "паспортам" Абхазии и Южной Осетии, приняв их в качестве действительных идентификационных документов на контролируемой Тбилиси территории.

49. Другое беспокойство связано с тем, что то, что многим жителям Гали приходится подолгу добираться до единственного существующего контрольно-пропускного пункта. О намерении создать второй пропускной пункт де-факто власти объявляли, но до сих пор это так и не было осуществлено.

50. До недавних грузинских выборов почти вся официальная торговля Абхазии и переходы границы осуществлялись через сухопутную границу на реке Псоу в России. Новое грузинское правительство отменило те инструкции, которые лишали возможности использовать грузинские дороги для доставки товаров в Абхазию через АГ.

51. Чтобы еще более облегчить торговлю и свободу передвижения, новое правительство готово рассмотреть восстановление железной дороги через АГ между Тбилиси и подконтрольной Сухуми территорией.

IV. Гуманитарная ситуация

52. Гуманитарная ситуация на конфликтных территориях был очень подробно освещена г-жой Тиной Акетофт в ее Докладе «Грузия и Россия: гуманитарная ситуация на территориях, пострадавших от конфликта и военных действий», который был заслушан Ассамблеей ПАСЕ 23 января 2013 года, а также в Резолюции № 1916 (от 2013 года) и прилагающемся к ней Отчете (Док. №13083). Поэтому мы ограничимся здесь только той дополнительной информацией, которую мы получили во время нашего посещения Москвы и Тбилиси.

53. Основной проблемой в гуманитарной ситуации продолжает оставаться ограниченность свободы передвижения через АГ и отсутствие доступа к отсоединившимся регионам. С недавнего времени российские пограничники отказывают даже в пересечении границ по чисто гуманитарным причинам, таким как оказание скорой медицинской помощи. Для многих людей, проживающих в отколовшихся регионах, ближайшие медицинские учреждения расположены на территории, подконтрольной грузинским властям. Новое грузинское правительство расширило программу прежнего правительства, в рамках которой жители отколовшихся регионов получали бесплатную медицинскую помощь на подконтрольной Тбилиси территории. До недавнего времени российские пограничники позволяли машинам скорой помощи пересекать АГ, однако в последнее время перестали пропускать и их, что часто приводит к фатальным последствиям и совершенно недопустимо.

54. Бесплатное медицинское обслуживание, предоставляемое грузинскими властями, было воспринято де-факто властями как потенциальная угроза их независимости, в результате чего они начали тратить крупные суммы денег на медицинское обслуживание в России. Они также запретили импорт лекарств из управляемой Тбилиси территории, что привело к повышению цен и вызвало дефицит лекарств. Мы решительно осуждаем политизацию основных гуманитарных потребностей.

55. Значительное число международных организаций и НПО наладили свою деятельность в этих двух отколовшихся регионах, главным образом в Абхазии. Недавно, однако, де-факто власти в Абхазии распорядились международным организациям ограничить свою деятельность исключительно Гальским районом. На практике, это означает, что многим организациям придется свернуть свою деятельность и уйти из Абхазии.

56. Абхазские власти объясняют свой уменьшающийся интерес к деятельности международных организаций существенной помощью, получаемой из России, и ограниченными финансовыми возможностями этих организаций. Как они считают, международные проекты фокусируются в основном на экстренной помощи, а не на реальном развитии, а годовая стоимость этих проектов не превышает 10-15 миллионов долларов США, что мало по сравнению с помощью, идущей из России.

57. Министерство Регионального Сотрудничества в Москве сообщило нам, что в 2012 году они выделили 900 миллионов рублей для социально-экономического развития Абхазии. Эта цифра существенно снизилась по сравнению с 8.9 миллиардами рублей, выделенными в 2010 году, что является результатом экономического кризиса. Южная Осетия, получила в целом 10.9 миллиардов рублей в качестве помощи на социально-экономическое развитие. Главной проблемой финансовой поддержки Абхазии и Южной Осетии является нехватка прозрачности и каких-либо формальных правил для проведения тендеров.

V. Расследование обвинений в военных преступлениях и нарушениях прав человека и гуманитарного права, включая обвинения в этнических чистках

58. Согласно международному праву как Россия, так и Грузия обязаны расследовать любые обвинения в нарушении прав человека и международного гуманитарного права, предъявленные лицам, находящимся под их де-факто юрисдикцией. В своих резолюциях по последствиям войны между Грузией и Россией, Ассамблея ПАСЕ настойчиво обращалась как к России, так и к Грузии с призывом эффективно и досконально расследовать все утверждения о фактах нарушений международных прав человека и гуманитарного права – включая утверждения о военных преступлениях и этнических чистках, совершенных как гражданскими лицами, так и военными. Возможность того, что обе стороны совершали военные преступления, поднималась также и в отчете Тальявинни, который был принят обеими сторонами как беспристрастное расследование той войны и ее последствий. Все это должно послужить дополнительным стимулом для российских и грузинских властей, с тем, чтобы они провели доскональное и эффективное расследование всех утверждений.

59. Следственный комитет России провел расследование предполагаемых военных преступлений, совершенных российскими войсками во время войны и не нашел доказательств того, что российскими войсками были совершены какие-либо военные преступления или нарушения международного гуманитарного права во время войны или непосредственно после нее. Это заключение повторяет результаты расследования, проведенного в российских вооруженных силах. Следственный комитет РФ также проводит уголовное расследование убийства российских миротворцев грузинскими вооруженными силами во время войны, использование запрещенного оружия грузинскими вооруженными силами и их нападение на российские Миротворческий контингент, находившийся под международной защитой.

60. Представители Следственного комитета и Генеральной Прокуратуры РФ сообщили нам, что ими было послано несколько запросов грузинским властям, в соответствии с международными соглашениями по судебному сотрудничеству, в которых участвуют как Россия, так и Грузия, однако они так и не получили ответа. Это утверждение было подвергнуто сомнению Генеральным прокурором Грузии, который сообщил нам, что после той войны между офисами генеральных прокуроров России и Грузии нет никакого сотрудничества ни на каком уровне, и он не в курсе подобного запроса. При этом он подчеркнул, что приветствовал бы налаживание сотрудничества с российской Генеральной прокуратурой, включая расследования военных действий, что, в его представлении, было бы в интересах обеих стран.

61. В резолюциях, принятых по последствиям войны, Ассамблея ПАСЕ настаивала, чтобы Россия расследовала предполагаемые нарушения гуманитарного права, совершенные не только ее вооруженными силами, но и лицами, находившимися де-факто под ее контролем и юрисдикцией, включая российских "добровольцев", а также югоосетинского ополчения и гражданских лиц.

62. Представители Следственного комитета и Генеральной прокуратуры РФ настаивают на российской позиции, состоящей в том, что расследования предполагаемых нарушений международного гуманитарного права и прав человека, совершенных нероссийскими военными, входят в ответственность де-факто властей Южной Осетии. При этом они подчеркивают, что любые жалобы, поданные непосредственно российским властям, будут должным образом расследованы. До середины 2009 года не было зафиксировано ни одной жалобы, позже в Прокуратуру РФ поступило 88 жалоб о предполагаемых нарушениях. Большинство этих жалоб было направлено от имени частных лиц Ассоциацией молодых юристов Грузии (АМЮГ) и известной российской правозащитной организацией «Мемориал». Эти жалобы в настоящее время расследуются Следственным Комитетом РФ. В ходе этих расследований необходимо допросить свидетелей, и представители Следственного Комитета сообщили нам, что они предложили Мемориалу и АМЮГ допрашивать этих свидетелей на “нейтральной земле”, а именно - в российском посольстве в Ереване. При этом предполагалось, что расходы на поездку свидетелей в Ереван оплатят российские власти. Как утверждает АМЮГ, однако, они вообще не получали подобных предложений от российской стороны. Напротив, АМЮГ утверждает, что все свидетели и истцы были готовы отправиться в Москву для проведения допроса и даже было получено международное финансирование на покрытие связанных с этим расходов. Российской прокуратуре, как говорит АМЮГ, было отправлено официальное предложение по этому поводу, но никакого ответа не было получено.

63. Мы не в состоянии и не намерены выносить суждения относительно правдивости этих противоречивых заявлений российской и грузинской сторон. Мы можем лишь отметить, что как российские, так и грузинские прокурорские ведомства заявляют, что они готовы сотрудничать друг с другом. В этой связи мы ожидаем, что обе стороны предпримут конкретные шаги навстречу друг другу и надеемся получить письменное доказательство, что дело обстоит именно так. Налаживание такого сотрудничества между российской и грузинской сторонами в расследовании обвинений в нарушении гуманитарного права и возможных военных преступлений позволило бы достичь значительного прогресса в этом вопросе.

64. Международный уголовный суд (ICC) начал расследование возможных военных преступлений, совершенных во время войны 2008 года. Грузия, в отличие от России, является государством - участником ICC, а предполагаемые нарушения имели место на грузинской территории (даже с российской точки зрения, поскольку Россия признала независимость этих территорий только после окончания войны). Главный Прокурор ICC начнет изучение этого вопроса, только если само государство не проведет эффективное расследование. На настоящий момент Главный Прокурор еще не решил, будет ли открыто официальное расследование. Как российские, так и грузинские власти встретились с ним и предоставили ему необходимую информацию, которая в настоящее время изучается Международной Прокуратурой.

65. Грузинские власти уже проводят расследование обвинений в нарушениях гуманитарного права и возможных военных преступлений, независимо от того, были ли они совершены российскими или грузинскими войсками и/или гражданскими лицами, а также военизированным осетинским ополчением и/или гражданскими лицами. Это расследование проводится представителями Министерства юстиции, Министерства внутренних дел, Министерства обороны и Генеральной прокуратуры, в его рамках уже собрано более 7000 свидетельских показаний. Эти свидетельства, как и другие доказательства, теперь уточняются. Насколько нам известно, ICC дает указания грузинским властям относительно проведения этого расследования.

66. Кроме того, Генеральный прокурор Грузии обещал, что заново откроет расследование относительно судеб трех исчезнувших осетин, поскольку этот вопрос важен для осетинской стороны и регулярно поднимается ею на Женевских переговорах. По предложению сопредседателя Женевского процесса, Генеральный прокурор выразил желание самому встретиться с родственниками этих трех без вести пропавших, чтобы услышать их свидетельские показания и требования.

67. Многие российские и грузинские граждане, часто при поддержке своих властей, подали жалобы соответственно против России или Грузии в Европейский Суд по правам человека в Страсбурге. Кроме того, Грузией подан межгосударственный иск к России на предмет возмещения ущерба. Все эти ходатайства сейчас рассматриваются Международным Судом.

VI. Заключение

68. К сожалению, ясно, что текущий статус-кво вряд ли изменится в ближайшем будущем. Диаметрально противоположные позиции сторон, в частности, относительно статуса отколовшихся регионов, делают перспективу быстрого и взаимоприемлемого решения очень маловероятной. Женевские переговоры важны, поскольку это единственная платформа для диалога между вовлеченными сторонами. К сожалению, сложно ожидать, что они в обозримом будущем приведут к каким-либо конкретным результатам.

69. Подход российских властей не оставляет много места для возможного компромисса. Российская сторона полагает, что, в свете “новой реальности” она выполнила четыре пункта соглашения о прекращении огня от 12 августа 2008 года. Кроме того, она не считает нужным принимать во внимание те отчеты или рекомендации, в которых не учитывается эта самая «новая реальность», а Россия рассматривается как сторона конфликта.

70. В данном контексте нам было четко сказано, что российская сторона не чувствует себя связанной и не намерена выполнять рекомендации, содержащиеся в Резолюциях ПАСЕ № 1683 (2009), 1647 (2009) и 1633 (2008) (их можно найти в Приложении 2 данного доклада), а также отклоняет любой политический диалог, проводимый на основе этих резолюций, которые, по ее мнению, противоречат результатам отчета Тальявинни. Российские власти признают, что эта позиция находится в вопиющем противоречии с позицией международного сообщества, однако они не собираются ее менять.

71. Вследствие признания Россией независимости двух отколовшиеся регионов большинство рекомендаций ПАСЕ и международного сообщества в отношении России – таких, как вывод вооруженных сил, доступ к отколовшимся регионам, расследование обвинений в военных преступлениях, возвращение перемещенных лиц - остается невыполненным. Российская сторона полагает, что, за исключением первого пункта, который вытекает из двусторонних соглашений, выполнение этих рекомендаций больше не является ее прерогативой, а лежит в сфере ответственности де-факто властей в Цхинвали и Сухуми.

72. Во время наших визитов мы активно обсуждали вопрос расследования предполагаемых нарушений гуманитарного права, включая военные преступления, с соответствующими грузинскими и российскими властями. В этом контексте мы также обсуждали сотрудничество между российскими и грузинскими следственными органами. Как нам кажется, в этой области имеются шансы улучшить ситуацию, и эти проблемы будут отслеживаться co-докладчиками из обеих стран.

73. Изоляция де-факто властей оказывает драматическое влияние на жизнь местных общин, а ограниченный доступ препятствует усилиям гуманитарных организаций. Этот вопрос стал предметом четких рекомендаций, данных обеим сторонам конфликта, поскольку он имеет особое значение в свете гуманитарных перспектив.

74. Конечно же, население обоих отколовшихся регионов, как те, кто остается на их территории, так и перемещенные лица, является главными жертвами этого безвыходного положения. Гуманитарная ситуация является крайне неспокойной, и мы полностью подписываемся под рекомендациями Резолюции № 1916 (2013). Исходя из этого, следует приложить максимум усилий, чтобы улучшить условия жизни населения, находя среди прочего и где это возможно статус-нейтральные решения конкретных проблем.

75. В качестве co-докладчиков от обеих стран, мы связаны позицией Ассамблеи, сформулированной в ее резолюциях, и следовательно мы не считаем себя уполномоченными делать любые – пусть даже символические – жесты, такие как адресация к де-факто властям без использования префикса "де-факто" для определения их функций. Одновременно, мы понимаем, что наш мандат не ограничивается простой оценкой степени выполнения рекомендаций ПАСЕ и чувствуем себя обязанными попытаться найти и предложить ПАСЕ возможные пути улучшения ситуации.

76. Мы убеждены, что переход от политики изоляции к политике вовлечения, с учетом откладывания вопроса о статусе этих регионов, создает новые возможности для участия ПАСЕ в налаживании сотрудничества и укреплению доверия. Целью нашей попытки установить контакты и диалог с де-факто властями отколовшихся регионов было стремление исследовать и определить пути дальнейших возможных действий. К сожалению, наша инициатива была отклонена, и де-факто власти открыто заявили, что считают признание своим предварительным условием для начала диалога.

77. Совместные доклады, такие как этот, имеют смысл только в том случае, если они основываются на диалоге со всеми затронутыми конфликтом сторонами и могут способствовать диалогу между ними.

78. Мы полагаем, что Коммиссия должна и далее продолжать отслеживать все последствия этой войны, и в этом контексте очень важен диалог со всеми заинтересованными сторонами. Поэтому, до тех пор, пока мы не получим четкие сигналы о том, что де-факто власти в Сухуми и Цхинвали готовы, не выдвигая предварительных условий по статусу, участвовать в диалоге, необходимом для составления надлежащего информационного бюллетеня в соответствии с требованиями Коммиссии, доклад о последствиях войны 2008 года будет включен в наши соответствующие контрольные доклады по Грузии и России, а выполнение рекомендаций в этом отношении будет отслеживаться в рамках периодических отчетов по мониторингу.

79. Мы по-прежнему одобряем осторожный диалог с де-факто властями по этим проблемам. Если мы получим сигналы, что такое желание проведения безоговорочного диалога с их стороны имеется, мы подготовим следующий информационный бюллетень, основанный на посещении не только Москвы и Тбилиси, но также Сухуми и Цхинвали.

Приложение 1
Программа ознакомительного визита в Москву и Тбилиси (12-16 мая 2013 года)

Приложение 2
Резолюции ПАСЕ 1633 (2008), 1647 (2009), 1683 (2009)