О законности действий властей Грузии во время чрезвычайных мер по борьбе с Covid-19

Интервью по теме основных правовых вопросов, касающихся чрезвычайного положения с директором центра права и демократии Центра Стратегического Анализа GSAC, профессором Давидом Джандиери в рамках совместного проекта Центра Стратегического Анализа GSAC и медиа-компании "Табула" - "Программа адаптации в кризисной ситуации". Проект осуществляется при финансовой поддержке фонда "Продемос".

Какие правила и стандарты существуют в области прав человека во время чрезвычайного положения?

В первую очередь хотелось бы отметить, что среди юристов (и не только в Грузии) существуют различные точки зрения по поводу ограничений. введенных в рамках борьбы с Covid-19. В время дискуссий на эту тему было высказано немало интересных мнений.

Согласно Конституции Грузия является правовым государством и это государство признает и защищает права и свободы человека, как безусловную и не отчуждаемую ценность. Данные права отражены в законодательстве страны. Более того, Конституция не отрицает тех общепризнанных норм прав и свобод, которые непосредственно не указаны в Основном законе, но естественно вытекают из принципов Конституции.

Ряд прав (но не все), защищенных Конституцией, могут быть ограничены согласно законодательству. Эти ограничения должны соответствовать тем легитимным целям, для достижения которых они вводятся. Таким образом ограничение ряда прав граждан может быть введено только согласно действующему законодательству, исходя, например, из интересов защиты общества, обеспечения общественной безопасности, охраны здоровья и так далее. Подобные стандарты определены также в других международных регуляциях.

Кроме стандартных случаев ограничений прав человека, Конституция предусматривает регламент реализации прав человека в условиях чрезвычайного положения. 71 статья Конституции предусматривает условия введения и нормы чрезвычайного положения. Регуляции чрезвычайного положения также отражены в законе "О чрезвычайном положении".

Что такое чрезвычайное положение?

Чрезвычайное положение это временный порядок, который объявляется в интересах обеспечения безопасности населения в период эпидемии и других случаях, когда государственные органы ограничены в использовании возможностей для обеспечения данной безопасности в рамках действующих конституционных норм.

Конституцией определен круг субъектов, участвующих в правовой регуляциях чрезвычайного положения. В частности, объявление чрезвычайного положения на территории Грузии или какой-то части территории страны прерогатива президента. Президент объявляет чрезвычайное положение по представлению премьер-министра страны. Но на этом процесс объявления чрезвычайного положения не заканчивается.
Действительно, решение об объявлении чрезвычайного положения вступает в силу с момента его объявления, но данное решение в обязательном порядке представляется на утверждение парламента. Решение о введении чрезвычайного положения большинством большинством от списочного состава парламента. В случае не утверждения чрезвычайного положения парламентом, оно с момента голосования теряет юридическую силу.

Означает ли введение чрезвычайного положения ограничение прав граждан?

Объявление чрезвычайного положение не значит автоматического ограничения прав граждан, в том числе и права на свободу передвижение. Например, комендантский час или другие ограничения - это конкретные меры, которые могут быть введены на основании чрезвычайного положения. Введение комендантского часа или других ограничений должно быть подтверждено отдельным правовым актом.

Когда речь идет об ограничении прав человека, Конституция использует два термина - ограничение и приостановка. Президент Грузии имеет право ограничить/приостановить некоторые права и свободы декретом, который обязательно представляется на утверждение парламенту. Декрет об ограничении прав вступает в силу с момента опубликования, а декрет о приостановке - после утверждения парламентом. Понятно, что чрезвычайное положение может быть объявлено, но при этом может не быть необходимости в ограничении прав и свобод. Что касается отмены чрезвычайного положения, то тут порядок тот же, что при введении и утверждении чрезвычайного положения.

Какие права могут быть ограничены?

Ограничены могут быть свободы граждан, права на свободу передвижения, права личной и семейной жизни, права личного пространства и неприкосновенности коммуникаций, права доступа к информации, свобода средств массовой информации и интернета, свобода правового администрирования, свобода доступа к информации, право информационного самовыражения, право на компенсацию ущерба, нанесенного органами государственной власти, право собственности, свобода собраний, свобода профессиональных союзов, право на забастовку и свобода предпринимательства.

Особо следует отметить, что в период чрезвычайного или военного положения не проводятся всеобщие выборы. Обсуждения конституционных законопроектов тоже приостанавливается до снятия чрезвычайного положения.

Какие проблемы по правам человека проявились в рамках борьбы с пандемией Covid-19?

Чрезвычайное положение было объявлено 21 марта на один месяц, а затем его продлили до 22 мая. Кстати, это не первый случай объявления чрезвычайного положения в Грузии. 26 февраля 2006 года президент Грузии объявил чрезвычайное положение в Хелвачаурском районе. Тогда чрезвычайное положение было объявлено в связи с случаем заражения птичьим гриппом. Хотя да, есть целый ряд вопросов, которые исходя из решений, принятых правительством Грузии являются проблемными с конституционно-правовой и международно-правовой точки зрения.

Первый вопрос касается делегирования полномочий исполнительной власти декретом президента и парламентом. Делегирование означает передачу прав и обязанностей для осуществления конкретной деятельности со стороны политической группы, организации, государства, определенной группой лиц или конкретным лицом. В декрете президента встречаются следующие определения - "предоставить право правительству Грузии" или "предоставить право министерству юстиции". Согласно Конституции Грузии " государственная власть осуществляется согласно Конституции и действующему законодательству". Таким образом, естественно,что подобное делегирование должно осуществляться согласно порядку, установленному Конституцией.

Делегирование парламентом своих полномочий другим органам само по себе не является нарушением Конституции. Однако, на мой взгляд в данном случае Конституция была нарушена. Давайте рассмотрим решение Конституционного суда от 2 августа 2019 года (Александр Мдзинарашвили против Национальной комиссии по коммуникациям 1/7/1275), которое непосредственно касается практики делегирования парламентом своих полномочий.

В решении Конституционного суда сказано, что делегирование парламентом вопросов связанных с действием законов, часто необходимо и вызвано практической необходимостью. В частности, вопросы связанные с ограничением прав парламента могут вызвать паралич/препятствование функционирования законодательной власти и создать институциональные проблемы.

Конституционный суд считает, что в случае принятия важных политико-правовых решений, эти решения должны приниматься парламентом страны, как высшей инстанцией представительской власти и органом, определяющим основные направления внешней и внутренней политики страны.

Само собой вышесказанное не означает, что делегирование парламентом решений вопросов, которые касаются действия законов, автоматически является неконституционным. Однако, в практике Конституционного суда предусмотрены некоторые условия, при которых невозможно подобное делегирование, например, в тех случаях делегирование полномочий может привести к нарушению тех норм, которые напрямую прописаны в Конституции или/и в тех случаях когда парламент Грузии отказывается от выполнения своих конституционных полномочий. Это происходит в том случае, если парламент делегирует фундаментально важные полномочия.

На мой взгляд мы имеем дело со вторым случаем. При рассматриваемой ситуации парламент Грузии отказался от исполнения своих фундаментально важных функций и вот почему. Верховенство закона действует независимо от того есть чрезвычайное положение или нет. Это касается и требования доступности и понятности законодательных норм. Ограничение прав должно быть соразмерно и пропорционально данному требованию.

Участие в принятии регуляций, касающихся ограничений прав человека во время введения чрезвычайного положения, нескольких конституционных органов (президент и парламент) и обсуждение данных регуляций в рамках парламентских дебатов - гарантия защиты от посягательств на конституционные права граждан. Вообще любой парламентский формат принятия подобных ограничений всегда дает куда большие гарантии законности. нежели принятие подобных решений исполнительной властью или отдельным министром, даже если им делегировали подобные полномочия

Да, уважать конституционные принципы обязанность всех ветвей власти, в том числе и исполнительной ( кстати, Европейский суд по правам человека допускает ограничение прав граждан не только со стороны парламента, но и на основании введения регуляций со стороны другого органа), однако в данном случае, делегирование ничем неограниченных прав исполнительной власти со стороны парламента, дало возможность правительству практически бесконтрольно вводить любые ограничения, что повысило риски произвола и использования власти в личных целях. Тем более, что исходя из своей природы и функциональной нагрузки именно исполнительная власть больше склонна возможностей нарушать права человека, нежели другие ветви власти.

Разграничение нормативных функций между законодательной и исполнительной власти предполагает принятие парламентом соответствующего нормативного акта - закона, то есть создание определенного ареала, в рамках которого действует исполнительная власть. В Данной ситуаций декрет, которыйвыполняет функцию закона во время чрезвычайного положения, не должен быть заменен постановлением правительства или приказом министра. Из всего вышесказанного можно сделать вывод, что со стороны парламента имел место отказ или частичный отказ от выполнения фундаментальных обязанностей, что противоречит духу Конституции.

Кроме кейса с делегированием, с точки зрения пропорциональной необходимости, проблематичны и некоторые конкретные регуляции.

Декрет президента определял размер штрафов для физических и юридических лиц в период чрезвычайного положения. Начнем с того, что конституционность установления штрафов декретом сомнительна, так как декрет может ограничить или приостановить конституционные права граждан, но не может устанавливать наказание. Установление наказания возможно только путем принятия соответствующего закона.

Позже парламент в третьем чтении принял законопроект, согласно которому нарушение правил изоляции/карантина наказывается штрафом 2 000 лари для физических лиц, и 10 000 лари для юридических лиц. Согласно этому закону правоохранители имели право принудительного помещения в карантин физических лиц. Повторное нарушение правил изоляции/карантина влечет за собой уголовную ответственность, которая предусматривает домашний арест от 6 месяцев до 2 лет или лишения свободы до 3 лет.

В том случае если правила изоляции/карантина являются частью чрезвычайного положения, наказание за их нарушение - для физических лиц 3 000 лари, для юридических лиц 15 000 лари, если декрет президента не предусматривает ничего другого. Повторное нарушение данной нормы предусматривает уголовное наказание - лишение свободы сроком до 6 лет, если декрет президента не предусматривает иную норму. Юридическое лицо наказывается штрафом, запретом на конкретный вид деятельности или принудительной ликвидацией.

Мы уже отметили проблематичность данных норм, так как санкции не являются пропорциональными. Целью наказания должно являться восстановление справедливости, превенция новых правонарушений и ресоциализация нарушителя закона.

Кроме того, что ограничение прав должно иметь легитимную цель, необходимым условием введения любого ограничения является рационализм и необходимость в демократическом обществе. В каждом конкретном случае необходимы доказательства того, что для достижения легитимной цели не существовало других вариантов действий власти, которые бы меньше ограничивали права граждан. При оценке правомерности действий властей необходимо их оценивать исходя из принципа пропорциональности предпринимаемых действий с строгой общественной необходимостью.

Вы сказали, что правоохранителям было дано право насильственной изоляции физических лиц. Можно ли было делать это без контроля со стороны суда?

Согласно Конституции Грузии лишение или любое ограничение свободы возможно только по решению суда. Даже в том случае, если данное ограничение предусмотрено декретом.

В отличие от Конституции Грузии Европейская конвенция по правам человека допускает такие ограничения даже без введения чрезвычайного положения, на основании закона, в том числе и в случае карантина ( для превенции распространения инфекционных заболеваний, или для душевнобольных, алкоголиков, наркоманов и лиц без определенного места жительства). В нашем случае это касается законов "Об общественном здравоохранении" и "О гражданской безопасности".

Согласно прецедентой практике Европейского суда по правам человека, в рассматриваемой нами ситуации есть только два условия при которых возможно ограничение свободы. Дело Ernhorn v Sweden (25.01.2005, par.43-44): ограничение свободы возможно только 1. при условии необходимости охраны "общественного здоровья и безопасности" и 2. когда такое ограничение является последним средством ("last resort"). Второе дело CASE OF M.H. v. THE UNITED KINGDOM (22.10.2013, par.82) когда суд признал, что в рассматриваемом случае контроль со стороны суда желателен, но необязателен, как в других случаях.

Предусмотрена ли Европейской конвенцией возможность пересмотра действия норм по правам человека во время чрезвычайного положения?

Да, в статье 15 европейской конвенции по правам человека предусмотрен пересмотр действия некоторых (не всех) норм. Об этом необходимо проинформировать генерального секретаря Совета Европы. Это может быть в период ведения боевых действий или других чрезвычайных ситуаций, в случае если жизни людей угрожает опасность, при условии (и это важно) если это не противоречит другим международным обязательствам страны. И несколько стран обратились с подобными уведомлениями генеральному секретарю Совета Европы.

Слова "в период ведения боевых действий или других чрезвычайных ситуаций, в случае если жизни людей угрожает опасность" указывают, что это возможно в исключительных ситуациях в период кризиса, которые создают угрозу жизни индивида и общества.

Следует отметить, что Европейский Суд оставляет за собой право перепроверить необходимость и неотложность мер предпринимаемых властями. Действительно ли они представляют угрозу жизни людей и обществу, так как только это является императивным условием приостановки действия норм. Таким образом у властей нет не лимитированного права оценки угроз.

Мероприятия по приостановке действий норм, предусмотренных Европейской Конвенцией должны быть не просто необходимы. а жизненно необходимы, а также должны соответствовать внутреннему законодательству, включать в себя дополнительные гарантии от произвола, быть пропорциональными и ограниченными во времени.

Целью данных мероприятий должна быть защита демократических ценностей и защиту демократического общества. Исходя из пункта 15 Европейский Суд неоднократно подтверждал, что в его функции не входит заменить собой государство и решать, какие меры необходимо предпринимать. Однако, власти ответственны за соблюдение определенного баланса между принятием эффективных мер (напомним, что у государства есть позитивное обязательство по защите жизни граждан) и правами индивида. Как уже было отмечено у власти нет нелимитированных прав в этом вопросе. Так вот, у Европейского Суда есть право определить, нарушает ли власть вышеупомянутый баланс.

В прошлой практике европейского суда, были случаи, когда признавалось, что власти ряда стран легитимно использовали положения статьи 15, однако принятые меры были слишком жесткими и в конечном итоге они "не были необходимыми" для защиты жизни и безопасности граждан в условиях чрезвычайной ситуации.
На фоне пандемии коронавируса генеральный секретарь Совета Европы обратился к национальным правительствам с инструкцией по защите прав человека, демократии и верховенства права. В информационном листе, который был направлен главам 47 стран членов Совета Европы, в частности сказано, что в условиях пандемии мы не должны допустить, чтобы вирус уничтожил наши основные ценности и свободы.

В документе отражены четыре основных вопроса:

- приостановка действия норм Европейской Конвенции по правам человека во время чрезвычайного положения
- верховенство права и демократических ценностей в период действия чрезвычайного положения
- защита стандартов прав человека, в том числе право на выражения своего мнения, защита личной информации и персональных данных, защита уязвимых групп от дискриминации и право на образование
- право на защиту от преступлений и права жертв преступлений, в частности жертв по по гендерному признаку

Исходя из вышесказанного, мы можем утверждать, что чрезвычайное положение не является карт-бланшем для ничем неограниченных действий властей и непропорционального ограничения прав и свобод граждан. Любое ограничение прав и свобод граждан должно быть четко мотивировано и опираться на нормы демократического общества, верховенства права и приоритетности прав человека.

Таким образом все указы президента, постановления парламента и все правовые акты, а также действия исполнительной власти должны быть основаны на верховенстве принципов прав человека, которые защищают граждан от произвола.