Как Грузия сделала это?

Восемь лет назад, столкнувшись с безудержной коррупцией, Грузия предприняла ряд решительных мер, в том числе, увольнение всей полиции. Сработало ли это?

Это был теплый летний вечер в июле прошлого года, я сидела на террасе, на крыше ресторана в столице Грузии Тбилиси, ожидая моего старого друга Георгия, которого я не видел в течение десяти лет. Звуки оживленного города доносились снизу вверх, и церковь 13-го века, которая доминирует в пейзаже Тбилиси, впитывала последние лучи заходящего солнца, я не могла не восхищаться тем, насколько это место изменилось со времени моего последнего визита. Город был чистым и светлым, движение протекало легко по тенистым бульварам и новому мосту, построенному через реку Кура из стекла и стали, который освещается, как только сумерки падают на город. Он напомнил мне большое здание из стекла, которое я увидел по дороге из аэропорта, полностью освещенное снаружи и изнутри в ночное время. Как сказал мне мой водитель такси, это было новое министерство внутренних дел, и оно было построено из стекла, чтобы символизировать прозрачность новых государственных институтов.

Была ли я действительно в Грузии? Или такая разница ощущается из-за мягкого вечернего света и нескольких косметических изменений, которыми тайно руководят умные стратеги по связям с общественностью нового правительства?

Мой первый визит в Грузию состоялся зимой 1999 года. В то время я была гражданским сотрудником НАТО от Международного контингента в Брюсселе, и я была ответственной за программу НАТО по связям с общественностью в России и странах бывшего Советского Союза. Часть моей работы состояла в оказании помощи новым независимым государствам бывшего СССР в разработке и реализации политических и связанных с безопасностью реформ, и я была в Грузии в качестве приглашенного докладчика на международной конференции, посвященной важности борьбы с коррупцией. Я помню, меня поразило, как все было темным: улицы, дома, даже крупные общественные здания.

Городская темнота являлась тем, что европейцам моего поколения, и даже поколению моих родителей, никогда не было известно, кроме, возможно, тех, кто достаточно стар, чтобы помнить отключение света во время воздушных налетов во Вторую мировую войну.

Основа всей этой темноты лежит в необузданной коррупции, которая парализовала энергообеспечение и почти все остальное в Грузии в конце 1990-х годов. И в самом деле, рядовые граждане не могли наладить связь с властью, не прибегая к взяточничеству в любых сферах жизни. Взятки были необходимы для получения паспорта, постройки дома, регистрации предприятия или имущества, даже для поступления в больницу. Но взятки, которые были выплачены, редко обеспечивали фактического предоставления услуги, потому что ни одна из этих взяток не шла в пользу государства.

На дорогах было катастрофически опасно, потому что большинство людей покупали водительские права без демонстрации способности управлять автомобилем. Университеты Грузии были наполнены теми, кто был достаточно богат для оплаты взятки на поступление, и выпускниками страны становились те, кто имел достаточно денег, чтобы платить за достойную сдачу выпускных экзаменов. Деньги давали и для того, чтобы не выплачивать государственные налоги или иметь налоговых инспекторов во избежание искусственных штрафов. Общественные инспектора здравоохранения были подкуплены предприятиями, последствием чего были катастрофические результаты с точки зрения общественной санитарии.

Некоторым государственным чиновникам не только удалось выжить, благодаря взяткам, которые они вымогали у простых граждан, но и накопить значительные состояния, показателем чего стали большие особняки, которые они построили на окраине Тбилиси. Между тем, казна была пуста, и государство переставало функционировать.

Через два года Грузия была развалившимся государством, достигшим своего дна. Экономика находилась в руинах, многие районы страны получали менее семи часов электроэнергии в день, а преступность и коррупция находились в одном из худших состояний в государствах бывшего Советского Союза. Переломный момент наступил в ноябре 2003 года, когда после мошеннических выборов толпы вышли на улицы, размахивая розами, откуда и пошло название «революция роз» – с требованием положить конец коррупции и отставки президента Эдуарда Шеварднадзе. В конце концов, он ушел, и после проведения новых выборов, в начале 2004 года, были избраны новый президент и парламент, с сильным мандатом от народа на искоренение коррупции любыми возможными средствами.

Результаты реформ были впечатляющими. В то время, как Грузия до сих пор набирает лишь 2 балла из 10 по глобальному индексу коррупции Transparency International, в 2004 году страна показала самые большие изменения во всем мире по шкале мировой коррупции по тем же параметрам Global Corruption Barometer, по которому отслеживается общественное восприятие коррупции в 183 странах: только 4 процента населения ожидает увеличения коррупции, по сравнению с 55,2 процентами в 2003 году.

В 2011 году с показателем в 4.1, Грузия заняла шестьдесят четвёртое место среди 183 стран по индексу восприятия коррупции - скачок со ста двадцать четвёртого из 133 стран в 2003 году. Это ставит ее на один уровень с такими странами ЕС, как Словакия, Италия и Греция, и далеко от Индии, которая занимает 95 место с суммой 3.1. (Примечание: в связи с изменением числа исследованных стран на протяжении многих лет, лучший способ показать изменения состоял бы в том, чтобы показать изменения в показателях: в 2003 году репутация Грузии была хуже, чем у 93 процентов всех исследуемых стран, в 2004 года, хуже, чем у 91 процента, и в 2011 году, хуже только, чем у 35 процентов).

Когда я сидела на террасе, попивая вкусные грузинские вина, я задавалась вопросом - как все это было возможно. Я читала о реформах, проведенных президентом Саакашвили и его командой, но ничего не подготовило меня увидеть современный, чистый, безопасный город, с которым я столкнулась по своему прибытию, ни к гордости и энтузиазму по изменениям в Грузии, выраженными столь многими людьми, которых я до сих пор встречала - от таксистов, до иностранных дипломатов и профессоров мозгового центра.

Мои мысли были прерваны, когда приехал помощник Георгия и извинился за опоздание своего босса. Я начала немного нервничать, понимая вдруг, что я собиралась поужинать не со старым другом, а с одним из самых высокопоставленных политиков в стране. Изменился ли он также, как и Грузия? Когда мы впервые встретились, он был членом парламента, а я официальным представителем НАТО. Но ситуация сильно изменилась с тех пор. Хотя я и отказалась от официальной жизни ради свободы гражданской жизни, Георгий в свою очередь стал министром внутренних дел, потом министром обороны и в настоящее время вице-премьером. Возможно, было бы более уместно больше не думать о нем, как о Георгии, а как о министре Георгии Барамидзе.
+ + +
Послышались какие-то движения у входа в ресторан, а в атмосфере выросла некоторая напряженность, гости замолчали и подняли глаза от тарелок. Вошел вице-премьер Георгий Барамидзе, государственный министр по евроатлантической интеграции, его внушительную фигуру невозможно не заметить, еще молодое лицо сияет улыбкой, и большая рука протянута и приветствует. Он почти не изменился.

После того как мы сели, обменялись небольшим диалогом и заказали еду, я спросила его, как все эти изменения были возможны. Он рассмеялся и признался, что это была тяжелая работа, изнурительная, со стрессом, напряженная, и была далека от завершения. Он пояснил, что в 2004 году после революции у новой власти было очень мало времени, и она должна была действовать быстро. Президент Михаил Саакашвили был избран 96 процентами голосов, что, как правило, кажется, невозможным в условиях демократии, и его Единое национальное движение заработало 68 процентов всех мест в парламенте.

Они были избраны на антикоррупционной платформе и не имели другого выхода, как действовать. Поэтому они решили предпринять решительные меры, и атаковать по многим фронтам сразу: государственная служба, налоговая полиция, система распределения питания, образование, таможня и т. д.

Барамидзе добавил, что реформаторы знали, что они должны послать четкий сигнал и представить сильный символ, чтобы люди знали, что они настроены серьезно. Они нашли этот символ в дорожной полиции, которую ненавидели за ежедневные взятки, которые они вымогали у автомобилистов, а также за их форму советских времен и поведение, постоянно напоминающими о времени до обретения независимости Грузии. Она считалась наиболее коррумпированной государственной структурой, и должность сотрудника ГАИ была настолько прибыльна, что заявители были готовы купить ее, зная, что первоначальные инвестиции будут окуплены последующими взятками. Согласно докладу Всемирного банка, плата за то, чтобы стать сотрудником ГАИ в 2003 году составила от $ 2000 до $ 20000, в зависимости от места размещения; приграничные районы были особенно прибыльными из-за контрабанды и распространения незаконных вооруженных банд, передвигающихся в Россию и из России. (Примечание: средний уровень заработной платы в общественном секторе в то время составлял от $ 10 до $ 20 в месяц).

Когда Георгий Барамидзе был министром внутренних дел, он курировал разработку законодательства, которое привело в июле 2004 года к увольнению всех сотрудников дорожной полиции за одну ночь - это 16000 мужчин (к тому времени, он уже перешел в министерство обороны). Он пояснил, что поскольку эти силы были настолько прогнившими, «нам необходимо было применить хирургическое лечение». Он утверждал, что, возможно, были некоторые честные автоинспекторы, но выяснение того, кто именно, заняло бы слишком много времени, и что было легче избавиться от всех сходу. Восемьдесят процентов остальных сотрудников дорожной полиции были уволены в следующие несколько месяцев, а новые силы полиции были собраны с нуля - молодые новобранцы были лучше обучены и их труд лучше оплачивается.

Старым сотрудникам была выдана зарплата за два месяца издержек и амнистия на любую их коррупционную деятельность, в которой они принимали участие в обмен на мирный уход. Представители старшего поколения также получили свои пенсии в полном размере. Были некоторые демонстрации, но по большому счету, старые сотрудники оставили свои места спокойно и вступили в ряды безработных или стали дворниками и водителями такси. Очень мало кто из них был назначен на должности в новой полиции, зная, что их бывший опыт будет расследован.

«Итак, что же случилось с уровнем преступности? Конечно, переходный период, пока вы обучали новую полицию, должен был быть катастрофическим?», спросила я, представляя себе потенциально разрушительный эффект увольнения практически всех полицейских сил в такой криминальной стране как Грузия, какой она была в то время. Ответ Барамидзе подчеркнул необходимость реформы: «Полиция была частью проблемы, так как они были «на короткой руке» с организованной преступностью, с одной стороны, и совершенно не способными и не желавшими предотвращать или расследовать мелкие преступления, с другой. И мы не только не видели роста преступности, но она пошла на спад».
+ + +
Я обсуждала эту тему через несколько дней в популярном ток-шоу с Михаилом Тавхелидзе, и он дал аналогичный ответ, добавив, что случай с дорожной полицией был прост: «В большинстве своем люди не хотят быть убитыми на дороге и стараются ездить, соблюдая правила дорожного движения. Сумасшедшие, гоняющие на машинах, обычно держали ГАИ «в своем кармане» так или иначе, и делали, что хотели, так что отсутствие дорожной полиции ничего не изменило».

Тавхелидзе также пояснил, что организованная преступность была серьезной проблемой в Грузии еще с советских времен, и увольнение старой полиции служило прерыванием связей между преступными синдикатами и государством, тем самым ослабив влияние криминальных авторитетов. Кроме того, по борьбе с мафией был внесен новый законопроект, по образцу итальянского антимафиозного закона и Акта США о рэкетирстве (Racketeer Influenced and Corrupt Organizations (RICO) Act), и частые по телевидению аресты громких криминальных авторитетов послали четкий сигнал преступным синдикатам, что дни управления ими страной были закончены.

Все эти заявления подтверждаются независимыми исследованиями, проведенными Всемирным банком и Европейской комиссией, а также независимыми аналитическими центрами в США и Европе, даже в докладах обычно скептически и критически настроенных русских комментаторов. Говоря о долгосрочных последствиях полицейской реформы в Грузии – в исследовании, проведенном Европейской Комиссией в 2011 году говорится, что Тбилиси в настоящее время считается одним самых безопасных столиц на европейском континенте, несмотря на тот факт, что общий штат правоохранительных органов снизился примерно с 63 000 в 2003 году до 27000 в 2011 году. Другое исследование, проведенное в 2011 году Всемирным банком и Европейским банком реконструкции и развития показывает, что лишь 1 процент населения страны имел дело с вымогательством взяток дорожной полицией в прошлом году (по сравнению с 7 процентами в некоторых странах ЕС). Кроме того, согласно Transparency International, грузинская полиция является одной из наименее коррумпированных среди 86 стран, лишь помимо Финляндии.
+ + +
Новое правительство не остановилось на полиции. Одновременно были проведены реформы во всех гражданских службах; Налоговый кодекс был изменен и упрощен, и практически во всех сферах жизни старые громоздкие правила были переписаны и заменены упрощенными процедурами.

Восстановление подачи электроэнергии также было одной из главных задач нового правительства. Это было сделано за счет увеличения доходов двумя способами: увольнениями, а в некоторых случаях преследованием и заключением в тюрьму коррумпированных чиновников на всех уровнях, и повышением тарифов на электроэнергию. Правительственная ставка была сделана на то, что политический риск продолжения дефицита электроэнергии был больше, чем политический риск повышения цен. Игра окупилась, и люди оказались готовы платить больше денег, так как они знали, что отдавая свои деньги в государственную казну, они получают взамен электроэнергию, и они на самом деле ее получают, а не так как было раньше: платили меньше за то, что в итоге едва ли можно было назвать электричеством.

Как объяснил мне Барамидзе в ходе последнего телефонного звонке при подготовке этой статьи, в целях укрепления реформ, правительство поняло, что наряду с очисткой коррумпированных государственных органов было также важно сократить как можно больше возможностей для расцвета коррупции в будущем. Это было сделано путем минимизации точек соприкосновения между гражданами и государственными чиновниками, а также упрощения громоздких актов, для ускорения которых и граждане, и чиновники прибегали к подкупу: это и выдачи разрешений, и сдача документов, бесчисленные бюрократические препятствия, которые нужно было пройти для того, чтобы получить разрешение на строительство дома, открыть свое дело, водить машину, и т.д.

В докладе Всемирного банка, опубликованном в феврале 2012 года под названием «Борьба с коррупцией на государственной службе, хроника реформ в Грузии», приведены детали этих мер: в период между 2003 и 2011 годами количество разрешений и лицензий, необходимых для создания и ведения бизнеса, были снижены с 909 до 137. Количество процедур для получения разрешения на строительство снизилось с 25 до 9. Количество импортных пошлин было сокращено с 16 до 3. Упрощение налогового кодекса, сокращение числа налогов (с 22 до 5), снижение налоговых ставок и ввод электронной подачи налоговых деклараций не только уменьшили роль коррумпированной налоговой полиции, но и увеличили сбор налогов. В результате налоговая база увеличилась с 80000 налогоплательщиков в 2003 году до 225000 в 2010 году, при общей численности населения 4,4 млн., а собираемость налогов, которая составляла 12 процентов государственного бюджета в 2003 году, увеличилась до 25 процентов в 2011 году.

Чтобы обеспечить принятие и осуществление реформ, правительству также удалось избавиться от трудоемких консультативных комитетов и длительного процесса утверждения, оптимизации процедур принятия решений, насколько это возможно. В любом случае, в парламенте с подавляющим проправительственным большинством, длительных дебатов и оппозиции почти нет.

Одним из факторов, сделавших борьбу с коррупцией настолько успешной в Грузии было также введение политики абсолютной нетерпимости к взяточничеству, и тюремное заключение по приговору суда. Несмотря на положительные результаты, этот фактор также создал целый ряд новых проблем: в результате всех, связанных с коррупцией арестов, которые продолжаются по сей день, в тюрьмах Грузии в настоящее время отмечается настоящий «взрыв» количества заключенных. Страна на пятом месте по количеству заключенных на душу населения в мире, и в большинстве случаев количество дел в судах растет. Это вынуждает Грузию, а также международное сообщество, ускорить реформы судебной системы, которая воспринимается как лишенная независимости и профессионализма.

Результаты реформ последних 8 лет, касающихся мелкой и средней коррупции, остаются такими же по сей день. Эка Гигаури, директор Грузинского офиса Transparency International, подтвердила это в недавней дискуссии, и это мнение было подтверждено бесчисленными исследованиями международных организаций.



+ + +
Грузия в настоящее время занимает 16 место в исследованиях Международной финансовой корпорации: «легкость ведения бизнеса среди 163 стран, и ВВП на душу населения, а также общий объем ВВП увеличились более чем в два раза по сравнению с 2004 годом. Тем не менее, Transparency International, оппозиционные политики и эксперты из академических кругов внутри и за пределами Грузии согласны, что коррупция "высокого уровня" сохраняется. По словам г-жи Гигаури, «Коррупция это не только взятки, но и злоупотребление властью со стороны выборных должностных лиц». Transparency International считает, что основные институциональные барьеры на пути дальнейшего сдерживания коррупции возникают от недостатка независимости судебной системы и СМИ, слабости гражданского общества и отсутствия надлежащей системы сдержек и противовесов. «Когда старшие должностные лица привлекаются к ответственности за преступление, они редко бывают осуждены, поскольку судебная система по-прежнему слишком зависит от правительства», говорит Гигаури. Прокуроры, видно, оказывают значительное давление на решения судей, судебная система не является финансово независимой, а также законодательство, обеспечивающее срок назначения судей по-прежнему будет осуществляться в полном объеме.

Общие настроения вокруг судебной системы также остаются весьма негативными, как подтверждается в докладе, опубликованном в январе 2012 года по Кавказскому центру исследовательских ресурсов и финансируемый USAID, в котором есть обзор об общих представлениях судебной власти в Грузии. Доклад показывает, что многие в стране считают, что судьи выбираются и назначаются в зависимости от их отношения к правительству, и охоты принимать решения, которые могли бы пойти против интересов государства.

Что касается политической оппозиции, согласно Гигаури, у них есть проблемы с донесением своего мнения, так как большинство средств массовой информации полностью или частично находятся под контролем людей, связанных прямо или косвенно с государством. Недавний аукцион телевизионной вышки Тбилиси, который имел лишь одного участника, зарегистрированного за семь дней до начала аукциона, например, вызывает беспокойство и вопрос о свободе средств массовой информации и потенциальной коррупции на высоком уровне.

+ + +

Достижение баланса между волей к борьбе с коррупцией и обеспечением того, чтобы все заинтересованные стороны в политике и гражданском обществе были консолидированы, является сложной задачей в любой демократической стране, в которой проходят реформы. Тем более это сложно, если реформы проводятся в условиях экономического краха, как это было в Грузии в начале 2004 года, и с большими площадями территорий, вышедшими из-под контроля центрального правительства.

Многие (но не все) из этих проблем были преодолены благодаря силе и воле правительства президента Саакашвили. Предстоящие парламентские выборы намечены на октябрь 2012 года, что также будет лакмусовой бумажкой, по которой международное сообщество будет судить о прогрессе Грузии.

Для многих вердикт все еще не вынесен. По сообщениям, Томас де Ваал, известный специалист по Кавказскому региону, заявил на конференции, организованной Фондом Карнеги за Международный Мир в июне 2011 года, что одной из проблем он является «то, что правящая элита в Грузии, придя к власти в результате мирной революции, до сих пор мыслит в революционном режиме».

Наш обед в июле прошлого года подошел к концу, и я спросил Георгия Барамидзе, считает ли он, что драматические реформы, проведенные в 2004 году, были бы невозможны без революции. «Наша сильная политическая воля сделала реформы возможными», и он продолжил: «и эта политическая воля имела сильную поддержку населения, которая пришла из самой революции и проявления борьбы с коррупцией. В конце концов, это означает, что наша воля вытекает из народной поддержки, которая идет не только от революции. Важно так же помнить, что не любая революция приводит к изменению, и не всегда нужна революция для осуществления перемен. Это вопрос силы воли».

Когда мы прощались, я спросил Георгия – как бы он мог выразить одним словом чувства и ощущения того, как нынешнее правительство решило вопрос с коррупцией. Он сделал паузу и сказал просто: «Мы взяли на себя большой риск. Но оно того стоило».