Грузия перед выбором модели государственного устройства

В сентябре 1960 года группа молодых консерваторов, собравшаяся в местечке Шерон, штат Коннектикут, приняла обращение. В условиях очередного кризиса идеалов западного мира молодые консерваторы подтвердили свою верность идеям отцов-основателей Соединенных Штатов. Они основывались на той непреложной истине, что основным и неотъемлемым правом человека является право пользоваться свободной волей, которой наделил его Создатель, и все остальные права проистекают из этого. Политические свободы являются прямым продолжением свобод экономических, а основной задачей государства является защита данных свобод от любых посягательств. В меморандуме особо отмечался тот факт, что Конституция Соединенных Штатов является лучшим механизмом, из всех придуманных ранее, для сохранения естественного права человека.

Казалось бы, какое отношение может иметь меморандум полувековой давности к сегодняшней Грузии. А между тем имеет, причем непосредственное отношение. Дело в том, что высказанные в нем идеи актуальны для нас даже более, чем для жителей Америки шестидесятых, ибо тогда у американцев была Конституция, защищающая их права и свободы и обеспечивающая развитие страны, тогда как у нас сегодня такой Конституции нет.

Конечно, у каждого из нас есть свои личные предпочтения. Кому-то очень нравится европейская модель парламентской республики, у кого-то замирает сердце, о мысли о монархии, кто-то уверен, что президент и премьер-министр должны балансировать власть друг друга. Все эти мнения достойны уважения, и все-таки. Даже принимая во внимание то обстоятельство, что о вкусах не спорят, следует отметить, что вопрос крайне утилитарен. И стоит он следующим образом - какая модель государственного устройства способна обеспечить развитие Грузии в период резко возросшей конкуренции между странами и в условиях существования серьезных внешних угроз. Только ответив на этот вопрос, причем, ответив аргументировано, можно говорить о своих пристрастиях, симпатиях и антипатиях.

Говоря о Конституции, следует понимать, что этим документом определяется модель существования страны. А выбор модели напрямую зависит от той исторической реальности, в которой находится страна. Ошибки в данном вопросе могут серьезно затруднить развитие, что отразится на жизни нескольких поколений. Итак, для начала, следует определиться, в какой точке исторического развития находится сегодня Грузия. Изложим свое видение этого вопроса, которое не претендует на истину последней инстанции, однако, кажется нам логически обоснованным. Итак, отношения между людьми в обществе всегда определялись множеством факторов, основным из которых, и в этом сложно не согласиться с Марксом, являлся способ производства материальных благ. Именно уровень развития технологий детерминировал возникновение оптимальной для каждого времени модели общественного устройства. Фактически все модели общественного устройства построены на оптимизации взаимоотношений между людьми для более эффективного производства материальных благ. В какой то момент развитие технологий привело к тому, что старые отношения, характерные для времен земледельческого общества перестали отвечать требованиям эффективности. На смену сословно-монархической модели пришла модель гражданского общества и национального государства.

Однако, исторические процессы дискретны, где-то, например, в Англии, это произошло в шестнадцатом – семнадцатом веках, во Франции в восемнадцатом веке, в Германии и Италии в девятнадцатом. Большинство европейских государств, сформировались как национальные (гражданские) государства в двадцатом веке. Говоря о Грузии, следует выделить несколько этапов формирования национального государства. Начало формирования грузинской нации следует отнести к девятнадцатому веку, как раз к тому времени, когда большая часть территории Грузии входила в состав Российской империи. Сам факт вхождения в состав империи не мог не подорвать веру в легитимность существующей власти. Для жителя Грузии царь из династии Багратионов, все – равно где, в Имеретии, Картли или Кахетии, был царем от Бога, духовным авторитетом наравне с патриархом. Ликвидация института царской власти, равно как и автокефалии грузинской Церкви, не могла не привести к кризису ментальности. Российский император, несмотря на все старания идеологической машины империи, был чуждым элементом в системе ценностей. Это обстоятельство наряду с развитием рыночных отношений, не могло не привести к формированию национального самосознания. Объективные процессы формирования данного самосознания отразились в творчестве первого поколения грузинской национальной интеллигенции (употребление данного слова, наиболее подходит при изложении на русском языке, в других случаях можно было бы использовать сочетание интеллектуальная элита общества). Наиболее яркие примеры – Илья Чавчавадзе и Якоб Гогебашвили, впрочем, этот ряд можно было бы продолжать.

Несомненно, важнейшим этапом формирования грузинского национального государства был период независимости 1918 -1921 годы. Оккупация и последующая советизация Грузии не прервали процессов становления государственности. Более того, модель устройства советской империи обеспечивала развитие национального самосознания и государственности, естественно до определенного уровня. Однако, именно это время, обеспечило консолидацию отдельных этнических групп в общий организм грузинской нации. К сожалению, у советской системы была родовая особенность, которая не позволяла сформироваться нации до конца. По сути, сталинский метод организации хозяйственной жизни также был попыткой оптимизировать процесс производства материальных благ в обществе. Попыткой, навязанной сверху, а посему противоречащей как историческим процессам, так и природе человеческой. Конечно, это тема для отдельного разговора. Для себя же отметим, что важнейшим условием формирования современной нации, являются рыночные отношения, которые определяют общие экономические интересы людей проживающих на определенной территории. В условиях сталинской системы это было невозможно.

Во избежание путаницы в терминах, есть смысл дать определение нации и национального государства. В свое время, высказав мысль о том, что армянин или еврей, живущий в Тбилиси, несомненно, является представителем грузинской нации, тогда как этнический грузин, постоянно проживающий в Москве или в Риме, к грузинской нации не относится, по крайней мере, до тех пор, пока он не вернется в Грузию на постоянное место жительство, я столкнулся с непониманием со стороны соотечественников, проживающих за рубежом. Так вот, нация это социально-экономическая категория, с конкретным ареалом проживания, связанная общим социально-экономическим интересом в пределах границ одного государства. Сводить определение нации только к гражданству или этническому происхождению, конечно, можно. Но в этом случае употребление термина национальное (гражданское) государство лишается всякого смысла. Главное отличие нации от предшествующей доминантной общности индивидов, состоит в том, что при предыдущей формации общность складывалась не на основе гражданства, а на принципе подданства сюзерену (монарху). Примеры сегодняшних конституционных монархий, являющихся национальными государствами, не противоречат концепции, ибо в современных условия подданство, это всего лишь дань традициям.

Если посмотреть исторический опыт, практически все нации проходят на определенном этапе период этнической мобилизации. Период тяжелый и болезненный. В Грузии данный период начался с конца восьмидесятых годов и привел к трем гражданским войнам, закончившимися оккупацией иностранным государством двух крупных регионов страны. Длительный период стабилизации времен Эдуарда Шеварднадзе был жизненно необходим для становления новой грузинской государственности. И, наконец, новый период, начавшийся с момента революции роз, завершающий период создания современного национального государства.

Модель, принятая сразу после революции роз была далеко не оптимальной. По сути, данная модель была результатом компромисса между основными «импортерами» революции, в лице команды Зураба Жвания, и ее исполнителями. Именно поэтому перед обществом встал вопрос об изменении конституционного устройства страны. В комиссию по конституционной реформе было представлено шесть проектов. Недавно из них был сотворен седьмой, так называемый базовый, который является компромиссным, и, на мой взгляд, абсолютно не соответствует вызовам сегодняшнего дня. В рамках одного материала абсолютно невозможно рассмотреть все предложенные варианты, поэтому остановлюсь на оптимальном, по моему мнению. Речь идет о проекте конституции, представленном директором института «Свободы» Леваном Рамишвили.

Конечно, в рамках одного материала невозможно полностью охватить такой объемный документ, как проект Конституции. Поэтому имеет смысл остановиться на основных, принципиальных моментах, в частности – территориальном и институциональном устройстве грузинского государства. В качестве модели территориального устройства Леван Рамишвили предлагает федерализм, как форму в которой сочетаются традиции прошлого и требования сегодняшнего дня.

Сразу же предвижу возражения скептиков, основное из которых состоит в том, что федерализм может создать угрозу территориальной целостности страны. Позвольте с этим не согласиться. Многообразие Грузии это дар небес, которым грех не воспользоваться. В каждом регионе есть своя оригинальная культура, кухня, не говоря уже о вине и традициях. Что может сравниться с мегрельской песней, аджарским танцем, гурийской многоголосицей, традицией кахетинского застолья или городской культурой старого Тбилиси. Не говоря уже о том, что у нас есть районы компактного проживания этнических меньшинств, которые также обладают уникальными культурными ценностями. Федерализм, это тот инструмент, который позволит развивать потенциал регионов Грузии, а значит и всей страны.

Конечно, говоря о федерализме, речь идет, прежде всего, о фискальной составляющей системы. В нынешней ситуации крайне важно, чтобы большая часть собираемых налогов оставалась на региональном и муниципальном уровнях. Это позволило бы гораздо более правильно и эффективно решать вопросы расходования средств, обеспечивая решение жизненно важных проблем. Конечно, эффективность такой системы возможна только при минимальном вмешательстве государства в экономическую жизнь.

О самом проекте, думаю, интересно будет почитать мнение его автора, директора Института Свободы Левана Рамишвили. Позволю себе процитировать отрывки из его интервью газете 24 часа - Давайте будем объективны. В августе 2008 года, также как и в начале девяностых годов, мы имели дело с агрессией со стороны иностранного государства. Если эта агрессия повториться и международное сообщество не сумеет отреагировать таким образом, чтобы остановить ее, никакой унитаризм нас не спасет. Конституция не является ни противотанковым оружием, ни средством ПВО. Но кроме широкомасштабной интервенции со стороны России не меньшую угрозу Грузии представляет латентные действия Кремля по подрыву грузинской государственности. В частности поддержка экстремистских элементов, свидетелями выступлений которых мы были совсем недавно. Кроме того, Россия постоянно пытается использовать экономические рычаги давления на Грузию. В общем и целом у России достаточно широкий арсенал инструментов для дестабилизации ситуации в Грузии. Таким образом, если не будет места прямой широкомасштабной агрессии против Грузии, так называемая американская модель – президентская федеративная республика идеально подходит для обеспечения экономического развития страны, как прочного фундамента независимости.

Исследования президентской и парламентской модели правления в различных странах, проведенные такими известными учеными как Торстен Персон и Джерард Роланд, показали, что при парламентской системе расходы бюджета составляют в среднем 37, 9% от ВВП, тогда как при президентской 19,86 %.

Сегодня в условиях глобализации и весьма жесткой конкуренции, наше едва ли не единственное преимущество перед другими странами заключается в том, что мы можем позволить себе роскошь иметь маленький и конкурентоспособный государственный сектор. Поэтому крайне важно, чтобы конституционный строй страховал нашу молодую демократию от тенденции, когда предвыборная борьба превращается в соревнование по социальному популизму, что в принципе имеет место во всех развитых или развивающихся политических системах.

Чем демократичнее страна, тем больше бросается в глаза тенденция роста государственных расходов. Эти расходы всегда формируются или за счет налогов, или за счет такого косвенного вида налогов как инфляция. Понятно, что от этого не застрахована и Грузия. Сегодня нам жизненно создать систему, которая будет содержать контрмажоритарные институты и процедуры. В том числе и такую систему распределения власти, при которой центральная и региональная власти уравновешивают, а не подавляют друг друга. Именно такой системой и является федерализм. В рамках этой системы общество и экономика застрахована от узурпации власти какой-либо политической группой, и от того, что какая-нибудь политическая сила изменит правила в пользу определенной социальной группы.

Оптимальным механизмом сегодня является федерализм, как система вертикального распределения власти, двухпалатный парламент, то есть распределение власти не только между законодательной, исполнительной и судебной власти, но и внутри законодательной власти. Кроме того необходимо введение специальных процедур, например, введение института филибастерства, когда 40% состава законодательного органа может заблокировать принятие решения по любому вопросу. Необходим также институт полного и частичного президентского вето. Все это обеспечит сохранение эффективности и компактности государственной власти.

В 2003 году ВВП Грузии составлял 4 миллиарда, в а 2008 году 12,8 миллиардов. То есть мы имели рост в 3,2 раза. В тоже время налоговые поступления выросли в 6,5 раз. Рост налогового бремени почти в два раза превысил реальный рост экономики. Однако, и это еще не все. Учитывая, что у нас был дефицит бюджета, и если принять его во внимание, бюджет возрос в более чем в четыре раза. Теперь примем во внимание то обстоятельство, что при Шеварднадзе коррупция была практически легальной. В 2000 году в обороте предприятий доля взяток составляла в среднем девять процентов. Предприниматель кроме этого должен был платить и налоги. Но все дело в том, что вся совокупность выплат предпринимателя государству, включая взятки чиновникам и какую-то часть законных налогов была в фактическом выражении меньше, нежели сегодняшние выплаты уже сокращенных налогов.

Несмотря на то, что наши власти постоянно говорят о либерализации, ситуация не столь однозначна, в реалии экономическая политика не столь однородна. С одной стороны, мы имеем дело с дерегуляцией и отменой конкретных налогов, с другой реальное налоговое бремя после революции роз возросло. И рост этого бремени обусловлен именно теми процессами демократизации, которые происходили после революции. Понятно, что мы еще слишком далеки от идеальной, консолидированной демократии, и в этом заключается главная угроза.

С развитием демократических процессов слишком велик будет соблазн решить проблему бедности (по разным оценкам от четверти до трети населения Грузии находятся близко к уровню бедности) не за счет развития экономики на принципах свободного рынка, а за счет вмешательства государства и перераспределения средств. Поэтому, при принятии Конституции нам необходимо разработать механизмы защиты от подобного сценария.

С другой стороны, процесс реформ в Грузии еще очень далек до завершения. Можно сказать, что из тысячи необходимых шагов пока сделано едва десять. Исходя из этого, нам необходима Конституция, максимально осложняющая контрреформы (то есть увеличение роли государства), а с другой стороны максимально обеспечивающая либерализацию. Для этого и необходим сильный институт президента, как локомотив, который продолжит либеральные экономические и политические реформы.

При сравнении парламентской и президентской моделей, невольно бросается в глаза, то обстоятельство, что парламентская модель работает в тех странах, где сильно развит институт партий. Там где этого нет, постоянно существует опасность сговора между депутатами по конкретному вопросу лоббистских групп. Данная угроза может быть нивелирована за счет сильного института президентской власти, в том числе и права вето.

Это только общие черты предложенного проекта Конституции. Закончу тем же, с чего начал. Основной закон должен не только защищать права и свободы граждан, но и обеспечивать развитие страны в условиях жесткой конкуренции. На мой взгляд, проект Левана Рамишвили больше всех соответствует этим критериям.