Россия, Евросоюз и мы

(Публикуется с сокращениями)

Улучшение грузинско-российских отношений имеет много истинных сторонников, и в их числе – Евросоюз, искренне заинтересованный в успехах Грузии. Подключив Грузию к политике еврососедства, Евросоюз взял на себя определенную ответственность за развитие нашей страны и вместе с другими высказывает готовность способствовать урегулированию отношений Грузии с Россией. Чтобы понять, чего мы можем ожидать от посредничества Евросоюза, мы должны прежде всего определить – что лежит в основе наших противоречий с Россией, насколько глубоки причины конфликта. Необходимо также ясно осознать, что может Евросоюз, а чего он не может. Предлагаемая статья – это еще одна попытка осмысления именно этих вопросов.

МЕТОДЫ И ИНСТРУМЕНТЫ РОССИЙСКОЙ ПОЛИТИКИ

После развала СССР Россия оказалась в сильном геополитическом нокдауне. В условиях экономического хаоса и идеологического вакуума Россия полностью утратила ориентиры развития. Как это ни странно звучит сегодня, одно время рассматривался даже вопрос об объединении России с «в общим европейским домом» и вступлении в НАТО. Единственное, что Россия, наследница империи, инстинктивно осознавала уже тогда – это необходимость сохранить влияние на бывшие советские республики. Так появилась идея новой «интеграции», впоследствии воплотившаяся в Содружестве Независимых Государств (СНГ). Но одной идеи СНГ оказалось недостаточно для некоторых «непокорных» соседей, под которыми, в первую очередь, подразумевалась Грузия. Понадобились более мощные рычаги, и таковыми были признаны экономическая блокада страны и поощрение центробежных тенденций в ее периферийных регионах. Между тем в России усилились великодержавные настроения, и вектор сближения и интеграции с Западом повернулся в другую сторону: основной акцент теперь делался на укрепление пространства СНГ. В противостоянии центральных властей и сепаратистов Россия, будь то тайно или явно, поддерживала последних, что привело к фактической независимости конфликтных зон в Грузии, Молдове и Азербайджане. После этого Россия смогла присвоить себе право играть ведущую роль в процессе урегулирования конфликтов, и она до сих пор мастерски использует это право для «замораживания» процесса. Российские военные базы и связанная с ними инфраструктура в Молдове, Грузии и Армении, а также миротворческие контингенты используются как фактор влияния на политические процессы в конфликтных зонах Абхазии и Цхинвальского региона – в первую очередь, как действенный рычаг для «замораживания» конфликтов. В случае Грузии военные базы уже утратили эту функцию (в Молдове и Армении они до сих пор сохраняют политическую нагрузку), и теперь осуществляется их вывод. Зато Россия всячески старается сохранить неизменным формат миротворческих операций в Грузии, где она играет эксклюзивную и/или ведущую роль, придавая им решающее значение для поддержания процесса урегулирования конфликтов в «замороженном» состоянии.

Одна из главных забот внешней политики России – это контроль над рынками производства и потребления энергии для укрепления позиций энергетической сверхдержавы. С этой целью Россия стремится к завоеванию полного или значительного контроля над объектами энергосектора (над генерацией, дистрибуцией, транспортом) как производящих электроэнергию, так и потребляющих ее и транзитных стран. В качестве главного оружия для захвата энергообъектов в постсоветских странах Россия использует метод вычетов из государственных долгов. В последнее время Россия прибегает и к другому способу: требует интересующие ее объекты в обмен на поставки природного газа по низкой цене. В Грузии такую политику проводит находящаяся в тесных отношениях с «Газпромом» компания «Итера», фактически распоряжающаяся контрольными пакетами акций районных газораспределительных компаний. Необходимо отметить и такие подчиненные российскому капиталу энергообъекты, как «Тэласи», «Энерджи инвест» (куда входит и химическое предприятие «Азот») и 9-й и 10-й блоки «ТбилГРЭС». Примечательно, что интересы российского капитала в Грузии не ограничиваются только энергосектором: российский капитал проявляет значительный интерес к банковскому и винодельческому секторам, а также системе связи.
Задача идеологической поддержки российской политики стала актуальной еще в начале 90-х годов прошлого века. Сформулировать теоретические основы утверждения пространства СНГ попытались еще т.н. неоевразийцы, видевшие миссию России в отрицании атлантизма (доктрины о сотрудничестве стран Западной Европы и Северной Америки по вопросам политики, экономики и обороны, - А. Г.), стратегическом контроле над США и недопущении господства западных либеральных ценностей. Позднее появился российский вариант концепции т.н. «либеральной империи», основанный на более модернизированной модели евразийской интеграции, более прагматичной и конкретной. Доктрина «либеральной империи» представляла собой попытку заворачивания экспансионистских намерений России в обертку либеральных ценностей. Один из основных аргументов доктрины заключался в том, что без политической и экономической экспансии России на пространстве СНГ и за его пределами невозможно сохранить собственную территориальную целостность и свои ресурсы. Сегодня все уже видят, что экономическая экспансия России – это реальность, и отдельные положения «либеральной империи» уже воплощаются в действия. В то же время сегодня имеет место новая попытка пересмотра идеологических основ российской политики. Новая политическая идеология находится еще в стадии разработки, но ее доктринальная часть уже более-менее сформировалась. Речь идет о концепции т.н. «суверенной демократии», суть которой состоит в «подгонке» демократии под своеобразие, исторический опыт и приоритеты развития России. Процесс строительства такой адаптированной демократии – «суверенное» право России, в этот процесс не должны вмешиваться ни Запад, ни кто другой. Впервые после развала Советского Союза Россия стремится к экспорту своих ценностей, пытаясь сделать это путем универсализации «своеобразной» демократической модели. Тактическая цель – создание эффективной инфраструктуры идей, институтов и информационных средств, чтобы «вовремя выявлять слабые места современных «оранжевых» режимов и восстанавливать российское влияние на уровне как правительств, так и обществ».
Россия не жалеет средств для развития в странах СНГ инфраструктуры неправительственных организаций. Пророссийские и финансирующиеся из России мозговые центры растут, как грибы. Во всех трех странах Южного Кавказа функционирует т.н. фонд развития «Кавказский институт демократии», который часто проводит круглые столы, социологические исследования, культурные мероприятия. Фонд также занимается издательской деятельностью и осуществляет медиа-проекты: недавно он открыл радиостанцию, вещающую на Южную Осетию («Айзалд-FM»), и основал газету, распространяющуюся в Абхазии («Гудок-Абхазия»).

ИНТЕРЕСЫ ЕВРОСОВЕТА В ГРУЗИИ

До недавнего времени взаимоотношения Евросоюза с Грузией представляли собой отношения между донором и реципиентом. В 1992-2004 гг. Евросоюз оказал Грузии помощь в размере 450 миллионов евро. В этот период было осуществлено множество проектов технической и гуманитарной помощи, продовольственного обеспечения и реабилитации конфликтных зон. После того, как Грузия была приглашена к участию в политике еврососедства, отношения формально приняли партнерский характер. Но цель этих «новых отношений» - модернизировать Грузию как государство, максимально приблизив ее политическую, правовую и административную системы к европейским стандартам. В отличие от интеграционного проекта, «предлагаемого» странам СНГ Россией, политика еврососедства и вообще евроинтеграция – это процесс добровольный, целиком основанный на элементах аттрактивности Евросоюза.
Приглашение Грузии к политике еврососедства не было случайностью. «Революция роз» способствовала повышению интереса не только к Грузии, но и ко всему региону, но особое внимание все-таки обращается на Грузию. В основе этого внимания – растущее значение Грузии для Европы, обусловленное несколькими факторами.

а) «Революция роз» породила обоснованные надежды на успешную демократическую транзицию в Грузии (надежды, исчезнувшие на постсоветском пространстве вскоре после окончания холодной войны). Более того, некоторые впечатляющие успехи новой власти, связанные с резким улучшением бюджетной дисциплины, мирным разрешением аджарского вопроса, существенным уменьшением коррупции и т. д., придали развитию страны новую логику и еще более повысили интерес западных – в том числе европейских – партнеров к тому, как сбываются вышеуказанные надежды.

б) После вступления в Евросоюз Болгарии и Румынии Грузия стала непосредственной соседкой Европы. Географическая близость не только создала новые возможности для сотрудничества: Европа стала желать институционального укрепления Грузии, чтобы она не превратилась в транзитный коридор для опасностей, грозящих Европе с Востока. В первую очередь, это касается распространения организованной преступности, транзита наркотиков и нелегальной миграции. Недавний факт попытки контрабанды обогащенного урана еще более обострил вышеуказанное желание.

в) После того, как Европа осознала существующие или возможные вызовы обеспечению энергетической безопасности, она cтала уделять больше внимания задаче поиска альтернативных источников. В этом контексте растет интерес к каспийским углеводородам и Грузии как транзитной стране для доставки этих ресурсов в Европу. Особенно возрос этот интерес после завершения строительства нефтепровода Баку-Тбилиси-Джейхан и южнокавказского (шахденизского) газопровода.

г) Неурегулированность абхазского и цхинвальского конфликтов создает возможность новой эскалации напряженности. Евросоюз заинтересован в урегулировании этих конфликтов, в противном случае регион станет ареной блокад и конфронтации. Новая война может распространиться на весь черноморский регион моря и прямо или косвенно угрожать безопасности стран-членов Евросоюза и стран-кандидатов на вступление в него.

д) Грузия – своеобразная лаборатория, где можно наблюдать существующие на постсоветском пространстве тенденции, проверять прочность трансатлантических связей, проверять на опыте отношения между Евросоюзом и Россией. Здесь в том или ином виде проявляются или возникают многие важные для Европы процессы и тенденции. Поэтому Европа все больше заинтересована в обеспечении мира и успехе проекта строительства демократического государства в Грузии.

Отметим здесь же, что, несмотря на всё сказанное, фактическое участие Евросоюза в процессах, происходящих в Грузии, как и в регионе в целом, не соответствует уровню его интересов. В качестве иллюстрации достаточно привести программу TRACECA. Инвестиционные проекты, осуществленные в рамках этой, начатой в свое время с такой помпой, программы, можно перечислить по пальцам, их общая стоимость составляет всего несколько десятков миллионов евро. Для сравнения, только на строительство трубопровода Баку-Супса затрачено 600 млн долларов. Именно в том и состоит сегодня главный вызов для Евросоюза в нашем регионе – активизироваться и, участвуя в указанных процессах, проявить себя адекватно вышеупомянутым интересам.

ПОСРЕДНИЧЕСКИЙ ПОТЕНЦИАЛ ЕВРОСОЮЗА

Новую политическую и юридические базу для активизации Евросоюза создает план действий европейской политики соседства – документ, связывающий обе стороны определенными обязательствами и накладывающий определенную ответственность как на Грузию, так и на Евросоюз. В этом документе четко сказано, что Евросоюз должен способствовать улучшению отношений между Грузией и Россией. Выделены четыре направления: принятие/осуществление двустороннего «рамочного» договора; сотрудничество в урегулировании конфликтов; делимитация границ и сотрудничество по вопросам их контроля; способствование стабильному экономическому сотрудничеству. Что касается урегулирования конфликтов, в документе дополнительно отмечено также, что эти вопросы должны быть включены в повестку дня двустороннего диалога Евросоюза с Россией. Возникает вопрос: какие ресурсы и какие меры сдерживания есть у Евросоюза, чтобы он убедить Россию в необходимости нормализации отношений с Грузией? Здесь же нужно разъяснить, что нормализация грузино-российских отношений представляет собой задачу как минимум трех уровней: 1) разрядку существующей острой кризисной фазы и возвращение к состоянию на весну-лето 2006 г.; 2) примирение России с курсом Грузии, направленным на интеграцию в евроатлантическое пространство, и способствование реальному урегулированию конфликтов в Абхазии и Цхинвальском регионе; 3) установление добрососедских и равноправных партнерских отношений и подписание/ратификация двустороннего «рамочного» договора.

В данном случае главный и, можно сказать, единственный ресурс в активе Евросоюза – это его политический капитал как брокера, репутация сравнительно беспристрастного посредника. В самом деле, в отличие от США и НАТО или хотя бы от ОБСЕ, к Евросоюзу в России относятся более благосклонно. Разумеется, все относительно, и в России нет абсолютного доверия и к Евросоюзу. Но, с одной стороны, растущая энергозависимость Европы от России, а с другой стороны, неподобающе легкий политический вес самой Европы на международной арене делают ее подходящим и наиболее приемлемым партнером для России. Добавим здесь же, что когда мы говорим, что такой-то партнер ей «подходит», это в лучшем случае означает, что она его выслушает, и редко когда означает, что она ему поверит. Интересно, что в ближайшей перспективе Россия не считает Евросоюз своим конкурентом на постсоветском пространстве, в том числе в Грузии. Это обусловлено тем, что приняв в 2004 году в свои ряды большую группу восточноевропейских стран, Евросовет явно «подустал» и расширяться на советское пространство в обозримом будущем не собирается. Необходимо учесть и то, что хотя в Европе постепенно пробуждается интерес к энергоресурсам конкурирующего с Россией района – Прикаспия, особенно к его природному газу, но ярко выраженного интереса пока не наблюдается. Показательно также, что соглашаясь играть вспомогательную роль в процессе урегулирования южнокавказских конфликтов, Евросоюз не проявляет инициативы в направлении изменения форматов, в которых доминирует Россия. Что касается долгосрочной перспективы, здесь «европейская опасность» для России прослеживается более четко. Страны, участвующие в европейской политике соседства, в том числе Грузия, в результате последующих планов в формате совместных действий и сотрудничества достигнут качественно нового уровня развития. В итоге, на значительной части постсоветского пространства сформируются чуждые России и отличные от нее политические, правовые и административные системы, что создаст твердую основу для консолидации западных интересов и влияния. В этом смысле Россия и Евросоюз на постсоветском пространстве – конкуренты. Именно это и есть та основная причина, по которой Евросоюз не вызывает в России полного доверия.

Помимо отмеченных, есть и другие факторы, ограничивающие потенциал влияния Евросоюза на Россию:

а) главная слабость Евросоюза состоит в неоднородности восприятия внешнего мира. «Мозаичность» взглядов особенно проявляется в отношение постсоветского пространства, и это в равной мере относится к России, другим регионам СНГ и отдельным странам;

б) вышеупомянутые интересы, которые есть у Евросоюза в Грузии, не носят экзистенциального характера. Грузия не Сербия, Южный Кавказ не Западные Балканы. Протекающие здесь процессы важны для Европы, но не настолько, чтобы попасть в число главных приоритетов Евросоюза. В числе приоритетных вопросов для Евросоюза сегодня, безусловно, входят темы энергобезопасности, Ирана и Косова, и только потом – Кавказ и Грузия;

в) Евросоюз переживает своего рода внутриполитический кризисе. «Волна расширений» и фиаско референдумов во Франции и Нидерландах ограничивают возможности проведения целенаправленной внешней политики. Кроме того, правила и процедуры самого Евросоюза не позволяют проводить оперативную активную политику, как это делают США, в том числе по мобилизации финансовых ресурсов.

Более того, из-за упомянутого отсутствия у Европы единого видения, принятие решения при разработке программ помощи тому или иному региону или стране происходит в сложных конкурентных условиях: кто-то лоббирует Южный Кавказ, кто-то – средиземноморский регион, еще кто-то – Ближний Восток и т.д.;
г) главным ограничителем является фактор самой России, вместе с которой Евросоюзу предстоит решать много вышеозначенных приоритетных вопросов. Один из них особенно актуален, а в долгосрочной перспективе приобретает жизненно важное значение для Евросоюза: это гарантирование стабильной подачи энергоресурсов из России. Поэтому Евросоюз не может «тратить» на Грузию значительные дипломатические и политические ресурсы. К тому же, если даже Евросоюз начнет активно включаться в процесс урегулирования конфликтов (в том числе, в направлении смены существующих форматов), чего настойчиво требует грузинская сторона, Россию это будет только раздражать, что приведет к существенному уменьшению «посреднического» ресурса. К этому надо добавить, что в скором будущем, с приближением в России президентских выборов, «грузинский вопрос» приобретет там еще больший вес. Ожидается, что конъюнктура в ходе предвыборной кампании будет неблагоприятной для радикальной нормализации российско-грузинских отношений, поэтому Россия «не услышит» посланий европейцев.

Исходя из вышеизложенного, надо полагать, что Евросоюзу было бы трудно собственными ресурсами склонить Россию к полной нормализации отношений с Грузией. Для этого у него нет ни достаточной воли, ни политического ресурса. Но это не значит, что Евросоюз не может способствовать улучшению этих отношений. Более того, в случае координации усилий с США и другими международными акторами, не исключено, что Россия «пойдет на уступки» избранному Грузией курсу на территориальную целостность и развитие. Но до тех, пока не наступит эта идеальная для нас ситуация, Евросоюз может выполнять свою собственную важную миссию, и это относится к выполнению вышеупомянутой задачи нормализации грузинско-российских отношений на первом уровне. Иными словами, разрядка сегодняшней кризисной ситуации и возвращение к ситуации первого полугодия 2006 г. – цель вполне достижимая. Международное содружество делает немало в этом направлении, и в этих общих усилиях важное место принадлежит голосу Евросоюза. Заявления ли Европарламента и Совета Евросоюза, визит ли «тройки» в Москву, но свое они сделали, и, возвратив своего посла в Грузию, Россия сделала первый шаг к разрядке ситуации. Само по себе это еще ничего не значит, но политическая температура уже явно приблизилась к «точке таяния». По-видимому, в ближайшее время основной акцент в своей посреднической деятельности Евросоюз будет делать на восстановление status quo ante 2006 г. Но это не надо понимать, как безусловное согласие только со стороны России. В этом году у России в том, что касается Грузии, есть две важнейшие цели: 1) получить согласие на вступление во Всемирную торговую организацию, 2) сохранить неизменными форматы урегулирования конфликтов. Ожидается, что международное сообщество, в том числе Евросоюз, призовет нас согласиться с требованиями России. Что касается задачи второго уровня, связанной со снятием двух главных раздражителей в грузинско-российских отношениях (интеграция Грузии в НАТО и неурегулированные конфликты), то, по отмеченным выше причинам, в одиночку решить ее Евросоюз не может. Евросоюз, наверно, будет по-прежнему включать грузинскую проблематику в свой двусторонний диалог с Россией, но этого будет недостаточно. Содержание и тон выступления Путина на Мюнхенской конференции по безопасности показывают, что диалог с Россией, в том числе о дальнейшем расширении НАТО, будет затруднен.

Соответственно, осложнится и перспектива примирения России с курсом Грузии на интеграцию в евроатлантическое пространство, что, со своей стороны, негативно отразится на процессе нормализации отношений между двумя странами. Не менее сложно будет склонить Россию к каким-нибудь действительно конструктивным действиям в зонах конфликтов. Тем более, если будет иметь место т.н. косовский прецедент. В таком контексте все сказанное выглядит как серьезный вызов для Евросоюза. Наверно, будет лучше, если Евросоюз сделает акцент на преодоление инерции в урегулировании конфликтов косвенным путем. Т.е., вместо того, чтобы тратить все свои ресурсы на дипломатическую борьбу с Россией, Евросоюзу, может быть, лучше избрать в качестве основного ориентира для своей деятельности изменение самой логики ситуации, связанной с конфликтами. Я имею в виду восстановление доверия между грузинами и населением, проживающим в зонах конфликтов, в том числе способствование формированию навыков сотрудничества, которое растопит замороженный процесс урегулирования конфликтов изнутри. В результате сам собой снимется с повестки дня один из главных раздражителей грузинско-российских взаимоотношений. Намерение грузинских властей вести прямой диалог со сторонами конфликта – хоть и запоздалое, но, бесспорно, правильное. Евросоюз может внести уникальный вклад в содействие этому диалогу, в популяризацию процесса европейской и евроатлантической интеграции в зонах конфликтов. Почва для такой деятельности в этих зонах, особенно в Абхазии, есть. Авторитет Евросоюза там, в сравнении с другими западными институтами, высок. Мы можем только приветствовать первые шаги, которые уже делаются в этом направлении, и это относится, в частности, к личной активности нового специального представителя Евросоюза.